基层环境监管体制改进的方法与策略研究

　　荣鹏尚珊珊
　　【摘要】随着政府公共管理职能向社会转移和和谐社会理念的建立，公民组织将进一步满足社会需求，解决难以解决的矛盾，并开辟新的公共服务领域，实现社会的良性运转与协调、可持续发展。公民自我意识的提升和非政府环境组织的活跃是开展重金属污染条件下基层环境监管体制研究的社会背景。
　　【关键词】基层环境监管体制；环境工程；改进方法与策略
　　前言：
　　在我国环保部门垂直管理现有条件不成熟、标准化政策执行机制尚未建立的背景下，以新公共管理理论为指导，通过建立重金属污染防治专项领导与协调小组理顺监管关系、明确监管权限并调动不同主体参与监管是改革条条、块块相结合基层环境监管体制，打破以政府为权力垄断者单中心基层环境监管主体结构以及由此形成单一、固化、低效监管方式的理性选择。
　　一、深化改革，调整监管机构设置
　　针对重金属污染的流动监管是指以上级环境保护部门指派的环境监管机构为监管主体所进行的、以解决特定县域内重金属污染问题为主要内容的环境监管。一般而言，上级环境保护部门以行政命令的形式指派的环境监管机构多为处于同一层次的其他县级环境保护部门，该环境保护部门因接受指定而取得特定县域环境监督管理主体的地位，它以解决特定县域内的重金属污染问题为主要目的，并由上级环境保护部门直接领导〔1〕。由于跨界重金属污染因涉及不同的行政区域已远远超出单个县域政府的控制范围而成为综合化、社会化的问题和实现社会公平与环境正义的障碍，而流动监管能够在降低基层环境监管成本的同时使社会公平与环境正义原则得到更多的体现和落实。
　　区域监管、专项监管和流动监管的顺利进行离不开重金属污染防治专项领导与协调小组职能的划分。而无论是由县级政府直接设立的重金属污染防治专项小组，还是由县级政府授权环境保护职能部门组建的以该部门为中心、其他相关部门参与的重金属污染防治专项小组，其职能的划分都必须合理、明确。重金属污染防治专项领导与协调小组的设立是区域监管、专项监管和流动监管顺利进行的根本，而有效的部门协调机制则是专项小组内部部门间各尽其职、协作配合，齐抓共管重金属污染防治工作，避免部门间推诿扯皮和监管真空地带与监管不力状态出现的关键。
　　二、扩大保障，加强监管能力建设
　　加强基层环境监管机构能力建设是区域监管、专项监管和流动监管顺利开展的保障。为解决县域重金属污染问题而成立的专项领导与协调小组是一种以问题为导向，具有权变特征，既能够及时适应时代变化以满足县域经济发展需求、又能够灵活地对所面临的环境危机和新出现的挑战作出回应的弹性化机构。因此，切实加强基层环境监管机构能力建设、完善各项保障条件是有效防治重金属污染、实现区域环境质量改善的必然要求。
　　基层环境监测是县级环境保护行政主管部门环境监测机构运用理化科学技术方法监视和检测全面反映环境质量和污染源状况的各种数据的全过程。环境监测是基层环境监督管理的重要组成部分，具有综合性、持续性、生产性、追踪性等特点〔2〕。通过环境监测，及时、准确地了解县域环境状况，评价环境质量，为区域监管、专项监管和流动监管的开展提供具有法律效力的科学依据。强化基层环境监测管理，形成由县环境监测站和辖区内各乡、镇环境监测点所组成的，以重金属污染源监测、环境质量监测和研究性监测为主要内容的基层环境监测网络体系，确保重金属污染防治专项领导与协调小组全面、系统地掌握相关污染物排放动态变化情况，有利于从根本上预防重金属污染事故的发生。
　　重金属污染具有突发性，这种突发性与重金属元素的自身属性、环境系统的组成与结构及其演变规律密切相关。重金属污染的突发性要求在区域监管、专项监管和流动监管过程中切实提高重金属污染防治专项领导与协调小组的应急管理能力，以便能够及时做出有效的反应，因地制宜地布设应对措施，减轻突发重金属污染事故所造成的损害，确保社会的有序运行。
　　三、转变方式，提高政府监管效率
　　县域环境与发展综合决策是区域监管、专项监管和流动监管顺利开展的政策保障，是县级政府从宏观环境管理的角度加强环境保护、预防重金属污染和实现区域环境质量改善的重要体现。实施县域环境与发展综合决策，将环境监督管理职能从政策制定部门分离而由重金属污染防治专项领导与协调小组执行污染防治任务，不仅能够协调、整合各监管单位之间的关系，而且能够获取完成任务所必需的资源和专才；实施县域环境与发展综合决策，从决策层面保证重金属污染防治专项小组的自主权和执行权，从而排除各种干扰，确保其能够依据污染防治的需要采取适当措施，提高监管效率。机制的完善是县域环境与发展综合决策有效实施的根本。为此，要以决策的形成机制、执行机制和监督机制为重点，以决策各个要素间的有效耦合、同向运行和信息传递通畅为目标，进行机制创新，促使决策的制度化和规范化。
　　制定区域开发和保护政策是县级政府从宏观环境管理的角度加强环境保护、预防重金属污染和实现区域环境质量改善的另一重要体现。制定区域开发和保护政策，进一步明确县级环境保护行政主管部门和其他依照法律规定负责本系统内部环境与资源监督管理工作的县域土地、矿产、水利、卫生、公安等部门在重金属污染防治中的职权行使依据，从而确保基层环境监管工作的顺利开展；制定区域开发和保护政策，引导基层环境监管机构采取合理的重金属污染防治措施，从而确保基层环境监管目标的顺利实现。
　　四、增强激励，促进企业主动守法
　　利用市场机制引导企业行为，改变因守法成本高、违法成本低而使企业普遍选择环境违法的意图和倾向，促使企业通过自觉行动来合理开发、利用县域资源、能源，保护、改善县域生活环境和生态环境，防治重金属污染和其他公害，实现县域经济和社会的持续、稳定发展；利用市场机制引导企业行为，使企业能够在权衡各种利害后依据与政府环保职能部门共同制定的自愿协议约束自身行为并接受监督，不仅可以发挥企业的主体作用，提高企业预防重金属污染和保护环境的积极性与主动性，而且能够满足当事人双方的利益要求，降低监管成本，减少监管阻力，提高监管效率。
　　鼓励企业积极进行清洁生产，促使企业按照环境保护产业政策、行业政策和技术政策的要求，实现由主要依靠县域资源、能源、劳动力等生产要素的大量消耗到主要依靠科学技术的进步和劳动者素质的提高、改变经营管理方式、变革生产过程、不断降低物耗能耗与提高资源利用率的转变，以达到有效预防重金属污染和改善县域生态环境的目的；鼓励企业积极进行清洁生产，通过合理的政策引导和组织服务，改变企业处于环境监管的被动地位，激发企业环境经营的动力，增强企业预防重金属污染和保护环境的积极性、主动性，确保企业自我监管和协议监管的顺利开展〔3〕。
　　五、结语
　　综上所述，重金属污染是县域工业从事生产活动所排入周边环境中的重金属污染物，因其数量或强度超出环境自净能力而导致环境质量下降，并给人体健康或其他具有价值的物质带来不良影响的现象。重金属污染事故的频繁发生不仅造成了大量的人员伤亡和巨额的财产损失，同时也扰乱了社会正常发展秩序，极大地冲击了公众心理，甚至引发群体性事件，影响国家政治与社会安定。加强基层环境监管，防治重金属污染，对县域人群的生存与发展及县域和谐社会目标的实现具有重要意义。
　　【参考文献】
　　〔1〕王海芹，高世楫。生态环境监测网络建设的总体框架及其取向〔J〕。改革，2017（05）：1534。
　　〔2〕王秀琴，陈传忠，赵岑。关于加强环境监测顶层设计的思考〔J〕。中國环境监测，2016，30（01）：187190。
　　〔3〕夏新。浅谈强化环境监测质量管理体系建设〔J〕。环境监测管理与技术，2015，24（01）：14。