试论行政规范性文件在司法审判领域中的效力

　　（南京理工大学知识产权学院，江苏南京210094）
　　【摘要】我国《立法法》等相关法律并未将行政规范性文件纳入正式法源的范畴，而规范性文件制定主体的广泛性及制定程序的不统一性也导致其在司法审判领域并不当然具有法律约束力。规范性文件在司法领域的适用，必须以其合法有效为前提，并且合法有效的规范性文件对人民法院也并无当然的约束力，而是由人民法院决定是否适用。在规范性文件效力冲突问题上，可以借鉴《立法法》对行政法规和规章的相关规定，判断其法律效力的优先顺序。正确认识规范性文件的法律地位和效力，不仅有利于完善我国立法的位阶体系，也有利于我国司法审查制度和行政诉讼制度的发展。
　　【关键词】行政规范性文件；司法审判领域；效力
　　一、通说之评价
　　国内通说采用行政立法和其他规范性文件二分的方法划分行政规则，在此分类的基础上，通说认为行政法规和规章属于行政立法，属于法的范畴，具有法律规范的约束力；而其他规范性文件因其效力层级较低，不属于法的范畴，因此也无相应的约束力。由此观之，通说判定规范性文件不具有约束力的理由在于规范性文件不是我国的法源。有学者指出现行《立法法》和《行政诉讼法》未将其他规范性文件列入我国法源的范畴，因此通说并无不妥。但笔者认为，这其实是从实然的角度确认了规范性文件不属于我国的法源，而没有从应然的角度讨论为何规范性文件不能成为我国的法源。因此以此为通说的依据似乎并不能站得住脚。
　　那么规范性文件是否应该成为我国的法源，或者换言之，是否应该具有应然的效力呢？笔者认为是不可否认的。理由有以下三点：其一，其他行政规范性文件一经发布，就会对行政主体和行政相对人产生相应的拘束力，并且非经法定程序，不得任意改变其他规范性文件的内容，也不得任意将其撤销或者废止，这就是其他规范性文件文件的确定力。由是观之，其他规范性文件具有约束力、确定力和执行力，这与行政法规和规章并无区别。
　　其二，从我国的实际情况来看，在行政执法的过程中，大量具体行政行为是以规范性文件作为执法的依据。如果在诉讼过程中人民法院对规范性文件不加以考虑，那就会造成行政机关的任何依据该规范性文件作出的具体行政行为都是不合法的，必然会造成行政机关无法开展行政管理工作，这在实践中是根本行不通的。
　　其三，由于法律的滞后性和局限性，现实生活中仅仅依据立法机关制定法律规范用以约束人们的行为远远满足不了行政管理的需要，行政机关根据法律的原则、精神和规定制定规范性文件来规范相对人的行为本就是行政机关的职能之一，如果人民法院不考虑规范性文件的效力，那也就意味着否认了行政机关的这一职能，这同样与行政管理的需要也是相矛盾的。
　　综上所述，通说认为的规范性文件对人民法院不具有约束力似乎并不符合实践的需要，也不符合我国的立法精神和立法目的。因此人民法院在司法审判的过程中并不能绝对排除规范性文件的适用。
　　二、人民法院对规范性文件的适用规则
　　行政规范性文件在司法领域的效力问题有两个核心：一个是在司法领域中如何适用行政规范性文件的问题，另一个是在司法中适用行政规范性文件时，如何解决行政规范性文件相冲突的问题。下面笔者将分别对这两个问题进行阐述。
　　（一）人民法院如何适用规范性文件
　　《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的規定》第六条规定，对于法律及法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例或者单行条例、司法解释之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。同时《行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。
　　这三条是现行法对规范性文件在司法领域适用问题的直接规定。根据这三条规定，我们能够得出两个结论：其一，规范性文件需经审查合法有效后才能被人民法院适用；其二，规范性文件在诉讼中的地位是裁判说理的依据。正如上文所述，规范性文件制定主体广泛，制定程序不严格导致其制定技术不具有很强的科学性。同时规范性文件的制定缺乏有效的监督机制，有些行政机关甚至为了自身利益滥用法律赋予其的制定规范性文件的权利。这一系列的问题说明规范性文件是否合法并不确定。如果人民法院在审理案件的过程中以这些违法的规范性文件为裁判依据，则必然会导致对相对人的二次侵害。人民法院适用规范性文件必须以其合法有效为前提，这就要求人民法院必须对规范性文件的合法性进行审查。而对于那些合法有效的规范性文件，法院可以将其作为裁判说理的依据，这就体现了法官的自由裁量权。换言之，首先只有合法有效的规范性文件才能被人民法院适用；其次，合法有效的规范性文件对人民法院也不具有绝对的约束力，人民法院可以选择适用或不适用。从这一点来看，规范性文件更类似于证据而非法律依据。
　　（二）如何解决规范性文件相冲突的问题
　　目前我国《立法法》中关于立法的位阶体系只涉及到行政法规和规章，对规范性文件相互冲突的问题并未作出明确规定。而《行政诉讼法》中对规范性文件的冲突问题也未有所解答。笔者查阅了相关资料，发现只有《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第七条对此有所涉及。也就是说，现行法中找不到能够直接解决规范性文件相互冲突的规定。但是笔者认为规范性文件的冲突问题可以比对行政法规和规章与其他法律规则的冲突问题进行解决，基本上可以阐述为以下规则：
　　其一，处于不同位阶的规范性文件，原则上上级的规范性文件优先于下级的规范性文件。规范性文件与各自的制定主体相对应，一般来说，上级行政机关与下级行政机关之间是行政隶属关系，下级行政机关受上级行政机关的监督，因此原则上当下级行政机关制定的规范性文件与上级行政机关制定的规范性文件相冲突时，以上级的规范性文件为准。当然这并不绝对，有些下级行政机关制定的规范性文件是由于法律的授权，这种情况下就不能单纯的依靠层级来判断规范性文件之间的效力。
　　其二，处于同一位阶或者位阶不明确的规范性文件发生冲突，适用以下规则：1）同一机关制定的规范性文件，特别规定优于一般规定，新的规定优于旧的规定；2）不同机关制定的同一位阶的规范性文件相冲突时，应当依法提请有决定权的机关做出裁决。
　　三、结语
　　规范性文件在司法审判领域的效力，既不像传统学说认为的那样毫无约束力，也不像行政法规和规章那样具有必然的约束力，而是需要经审查合法性后再由人民法院选择是否适用。该问题不仅仅是行政法和诉讼法上的问题，更是立法法和组织法上的问题，但鉴于笔者才疏学浅，只能对该问题进行粗浅的分析。借用沈岿教授的观点来说，法院应对行政法规和规章给予高度尊重，同时法院也应同样给予规范性文件以尊重，但程度较之行政法规、规章为低，可称为一般尊重。随着我国法制的发展与完善，将来必然会给予规范性文件予一席之地，对其在司法领域的效力也会有更为详细的规定，对此笔者拭目以待。
　　作者简介：贺煜（1996），男，汉族，江苏镇江人，南京理工大学知识产权学院2014级法学专业本科生。
　　【参考文献】
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