豆芽质量安全谁来监管

　　近年来，豆芽质量安全问题成为社会和舆论关注的焦点之一。部分生产经营者为追求豆芽产量和好卖相，在豆芽生产加工过程中非法添加无根豆芽素、漂白粉、速长剂等添加剂，致使毒豆芽事件在山东、陕西、辽宁、新疆、浙江、上海等地频繁发生，危害了消费者的身体健康，影响了消费者的消费信心，造成了恶劣的社会影响。毒豆芽现象之所以频频出现，除了生产经营者一味追求经济利益、非法生产加工外，与多年来监管部门职责分工不清晰、存在监管漏洞有直接关系，然而造成监管部门职责不清、分工不明的根本原因又是豆芽属性定位模糊。现就豆芽质量安全监管职责问题做以下探讨：
　　一、监管职责现状
　　1、食品药品监管职责整合前的情况
　　多年以来，豆芽质量安全监管职责自上而下存在争议。食品药品监管职责整合前，县级监管部门涉及工商、质监、卫生、农业、食药等5个以上部门，有明显推诿扯皮现象。工商部门认为只负责流通领域的监管，豆芽生产加工应由质监部门监管；质监部门认为豆芽属于农产品，应由农业部门监管；农业部门认为豆芽不属于初级农产品，超出了监管范围。豆芽质量安全监管与以上部门都有关系，但由于职责不清晰、环节分割过多，实际上每个部门都没有真正将豆芽质量安全纳入监管范围，未实行有效监管，导致豆芽质量安全监管出现盲区，存在漏洞。
　　2、食品药品监管职责整合后的情况
　　工商、质监、卫生、食药部门有关食品药品监管职责整合后，印发了《沂源县食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，规定县农业局负责豆芽等芽菜蔬菜进入批发、零售市场前的培植行为的监督管理，县食品药品监督管理局负责进入农产品批发、零售市场后的豆芽等芽菜蔬菜的监督管理，负责对餐饮服务单位自制芽菜蔬菜的质量监管，对其购进的芽菜蔬菜采购查验和索证索票的监督管理；两部门建立食品安全追溯机制，加强协调配合和工作衔接，形成监管合力。豆芽质量安全监管部门主要由农业和食药两个部门承担，农业局承担生产加工环节监管职责，食药局承担流通和餐饮环节监管职责；同时，农业、食药、公安3部门采取联合执法的方式进行专项整治。
　　3、豆芽属性定位仍然模糊
　　把豆芽当作农产品还是食品进行监管，直接决定适用法律和执行标准，影响监管效果；然而，当前豆芽定性模糊，其主要原因表现在：
　　一是法律法规没有具体明确规定。食品、农产品的监管主要依据《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《山东省农产品质量安全条例》、《山东省农产品质量安全监督管理规定》。《农产品质量安全法》规定农产品，指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品，《山东省农产品质量安全条例》规定农产品，是指来源于农业的初级产品，即在种植业、林业、畜牧业和渔业生产活动中获得的植物、动物、微生物及其产品，虽然对初级农产品有定位和指向，但是未做列举性规定。
　　二是食品安全标准不应作为监管职责划分的依据。食品安全标准规定的是限量指标、含量要求、检验方法等，不是监管职责划分的依据。食品安全标准：2009年第3号《食品中6？苄基腺嘌呤的测定高效液相色普法》，为检测方法标准，适用于6苄基腺嘌呤的测定；卫生部公告2011年第12号《食品添加剂使用标准》，为国家食品标准，适用于食品添加剂的使用；卫生部、农业部公告2012年第22号《食品中农药最大残留限量》，为国家食品标准，适用于农药残留。行业标准：《无公害食品芽类蔬菜》（NY53172006），已废止；《绿色食品芽苗类蔬菜》（NYT13252007），已重新修订颁布，适用于绿色食品认证，不仅规定了农产品，也规定了加工产品等；2010年农业部第1490号公告《用于农药最大残留限量标准制定的作物分类》，适用于农药残留。其他规范性文件：2008年国家统计局出版的《国民经济行业分类注释》，为统计依据，2011年已新颁布；财政部、国家税务总局〔2011〕137号《关于免征蔬菜流通环节增值税有关问题的通知》，适用于税费优惠政策。
　　三是国家部委有争议，意见不一。卫生部在函复地方卫生部门的文件（〔2004〕212号）中提出豆芽是种植生产过程，时间跨度大，职责已几经调整；国家质检总局函复地方质监部门的文件（〔2009〕202号）中提出豆芽应属于初级农产品，建议其监管由农业部门负责；农业部2011年就农产品质量安全监管职责分工，曾征询过全国人大法工委和国务院法制办，并答复江苏和浙江农业厅（农质函〔2011〕1号），《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国农产品质量安全法（草案）〉审议结果的报告》中明确指出，本法所称农产品，仅指来源于农业的初级产品，即在农业活动中直接获得的未经加工的以及经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的植物、动物、微生物及其产品。工业生产活动中以农产品为原料加工、制作的产品不属于法律所称农产品，2011年农业部抽检豆芽中的亚硝酸盐也主要是检查化肥使用情况。
　　四是各地监管职责分工存在差异。2012年浙江省质量技术监督局出台文件，提出豆芽应当按农产品质量安全法的规定由有关职能部门监管；山东省未将豆芽质量安全监管职责指定给农业部门承担。
　　二、监管职责履行中存在的问题
　　按照现有职责分工，农业、食药部门在实际履职过程中也出现了一些问题，导致监管工作难以依法规范开展。
　　1、豆芽定性模糊，难以制止非法添加行为
　　若将豆芽作为初级农产品监管，则初级农产品在生产过程中允许使用农药、化肥、植物生长调节剂等化学物质，毒豆芽生产过程从农业生产角度讲就成了合法生产；若作为食品，则依照《食品安全法》，存在上述行为就可判定为非法添加。豆芽在生产加工过程中主要添加无根豆芽素、漂白粉、速长剂等添加剂，超出了农业部门有关农药、肥料等农业投入品监管范围，况且《农产品质量安全法》等农业法律法规没有具体条款规定对违法行为给予处罚，若将豆芽作为农产品监管，不利于纠正违法行为；各地公安、检察机关立案查处的毒豆芽案件，均依据了《食品安全法》关于食品违法添加的相关规定，可见是将豆芽当作食品进行监管的。
　　2、职责交叉、多头管理，不能做到统一有效监管
　　由农业部门承担生产加工环节监管职责，食药部门承担流通和餐饮环节监管职责，这种人为地将生产环节和流通环节分离开来的职责分工，难以做到统一有效监管，反而还会导致职责交叉、多头管理问题，甚至产生推诿扯皮现象；更何况很多情况下，豆芽生产加工者同时也是流通经营者，具有一体化的特点，如果人为分割生产环节和流通环节，分别进行监管，将不利于形成科学规范的监管机制。
　　3、执法检查入户难、取证难，制约监管工作开展
　　沂源县豆芽生产加工以传统的小作坊和家庭自产自销经营模式为主，大多数无规模化的专门生产场所，生产设备简陋，生产加工地和私人居所一体，行政执法进入私人居所，存在入户难的问题；同时，豆芽生产加工过程的非法添加行为具有很强的隐蔽性，现场检查取证十分困难，对产品进行抽检是唯一有效的手段，但抽样检测费用高、周期长，等检测结果出来产品早已流入市场进入消费环节，这样不利于对问题产品的查处。
　　三、监管职责有效履行的探索
　　按照《食品安全法》规定，由县级以上人民政府确定本级部门的监督管理职责。因此，在坚持职责法定大原则前提下，对包括豆芽在内的所有食品安全监管职责的界定，从高效务实履行监管职责角度出发，应遵循两个基本原则：一是有利于有效监管的原则；二是一个事项由一个部门负责的原则。本着这两个原则，对豆芽质量安全监管职责有效履行情况提几点看法：
　　1、将豆芽定性为食品更有利于监管
　　2008年国家卫生部、国家标准化委员会发布的《豆芽卫生标准》规定，豆芽的生产过程需要取得卫生许可，进行严格的消毒，需要的消毒剂必须对人体无害，而农产品生产过程则不需要符合上述标准要求，可见豆芽生产不符合农产品生产标准要求，也就难以用农产品监管标准对其进行监管。豆芽在生产加工中的违法行为主要是非法添加，这也是造成豆芽质量问题、影响消费者食用安全的主要因素，按农产品对豆芽进行监管在适用法律上有冲突，实际上是降低了对豆芽的监管标准，不利于对违法行为的查处；按食品进行监管，根据《食品安全法》规定，在豆芽生产过程中添加无根豆芽素、漂白粉、速长剂等物质，属于非法添加，监管难题可迎刃而解。由此可见，按食品对豆芽进行监管更有利。
　　2、整合职责有利于建立统一有效的监管机制
　　根据十八届三中全会提出的要完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度规定，可以从市场管理入口建立追溯机制，有效解决人为分割生产、流通环节的问题，形成统一有效的监管机制，进一步强化豆芽质量安全监管职责，依法规范豆芽生产经营行为。因此，建议将豆芽质量安全监管职责整合到食品药品监督管理部门，并加强检测力量、检测设备的配备，加大对非法添加物的检测力度，确保豆芽质量安全监管工作落到实处。
　　3、加强协调配合有利于形成监管合力
　　食品药品监督管理部门与农业部门要加强协调配合和工作衔接，建立工作协调机制，对包括豆芽在内的食品安全加大监管力度，必要时可进行联合执法，防止出现监管漏洞；建立行政执法和刑事执法衔接协调机制，在豆芽生产加工过程中涉嫌犯罪的，依法移交公安机关处理，要探索建立提前介入机制，公安机关要为行政执法提供必要支持；机构编制部门要加强与检察机关联合，积极开展豆芽质量安全监管履职情况检查，对不履行职责的部门进行问责，有效促进监管部门正确履行职责，确保人民群众食用安全，维护人民群众身体健康。