我国公务卡运行现状及发展研究

　　摘要：实践证明，公务卡对提高财政财务管理水平、提升预算执行透明度、降低行政运行成本、控制三公经费支出和提高财政资金使用效率方面起着较大的推进作用。文章结合实际工作经验，并借鉴英美等国家公务卡的发展历程和经验启示，对我国公务卡处于起步和试水这一特定阶段的运作情况作简要分析，并从控制潜在经济犯罪，提高信用效率、刷卡频率和管理水平，加大监督和执法力度等方面对我国公务卡的发展前景作进一步研究。
　　关键词：公务卡运行状况发展
　　公务卡（OfficialCard），一般是指财政预算单位工作人员所持有的、主要用于日常公务支出和报销的银联贷记卡。其适用范围主要为财政授权支付业务中原使用现金结算的公用经费支出，主要包括差旅费、会议费、招待费和5万元以下的零星支出等。公务卡的信用额度原则上不少于2万元、不超过5万元，其具有一般银行贷记卡授信消费的共同属性，同时又具有消费有轨迹时效性和可监控性等专有属性，能将财政财务管理的相关要求与银行贷记卡的独特优势相融合，是一种新型的财政财务管理工具和结算手段。
　　一、我国公务卡的运行现状研究
　　我国公务卡源起财政部和中国人民银行于2007年7月印发的《中央预算单位公务卡管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），2008年中央纪委、中国人民银行与财政部联合发文，在中央预算单位和省级预算单位全面推行了公务卡改革试点，2012年9月27日，财政部下发通知在当年底前全面推行公务卡。一般认为，公务卡的使用对提高财政财务管理水平、提升预算执行透明度、降低行政运行成本、控制三公经费支出和提高财政资金使用效率方面起着较大的推进作用。笔者作为一名机关事业单位财务工作者，自2012年以来亲历了公务卡从试行、推广到不断完善的过程，对其实际运行有着较为全面的了解，以下从三个层面作进一步分析。
　　（一）预算单位层面。对预算单位来说，公务卡的使用减少了现金结算，特别是打破了机关工作人员开展公务活动携带大量现金的传统做法，降低了单位财务结算难度，将公务支出消费信息浓缩在发票和刷卡记录上。消费信息中包含的时间、地点、金额等数据，成为公务支出不可篡改和复制的轨迹。财务人员通过公务卡支付系统对公务支出的消费信息进行查证后予以支付，有效抑制了虚假发票和凑票报销现象的发生，一定程度上保证了公务支出消费的真实性和完整性。同时，对贷记卡消费免息期的灵活准确掌控，可以更好地对资金进行灵活有效的调配。但是，由于硬件配套和软件开发不到位等原因，公务卡信息平台建设不完善，财务人员没有更好的途径通过相关系统及时直观地查询公务卡应还、已还及未还款明细数据。特别是预算单位与代理银行的互动平台尚未建立，任何有关公务卡的消费、还款、逾期等信息只能按消费记录逐一查询，工作效率降低，差错率和逾期风险增加。在持卡人员工作隶属关系变动时，常发生不同发卡行间公务卡变更信息对接不及时的情况，造成公务卡转入、还款的滞后。
　　（二）代理银行层面。对代理银行来说，公务卡的推广使用使代理银行有机会参与到预算单位公务支出公款消费的整个过程中，在起到预算单位和财政部门间桥梁作用的同时，可优先介入公务员群体的个人理财和储蓄业务，具有潜在经济效益和回报率，并进一步有利于完善银行卡品种、扩大银行卡消费主体、创造诸多衍生服务项目。但是，由于金融发展区域差异问题，刷卡环境成为公务卡全面推广的最大瓶颈。中国银联、代理银行对POS机在县区以及偏远地区、小规模供应商、协议定点供应商等领域的硬件配套设施远未跟上。同时，代理银行本身作为盈利机构，经济效益最大化的工作理念与公务卡所具有的政治内涵之间的矛盾凸显，在敏感信息的处理层面略显不足，缺乏公务卡专属服务。
　　（三）预算管理机构层面。对财政管理和纪律监督部门来说，公务支出信息可通过公务卡支付系统和国库集中支付系统进行查询，实行动态监控，在一定程度上提高了公务支出的透明度，丰富了监管监察手段。但由于公务卡结算具有较强的时效性，大部分银行公务卡免息期在2050天之间，受到国库支付执行机构用款计划批复相对滞后的影响，会导致在实际工作中用款计划批复结余数不足以支付即将逾期的公务卡报销金额的情况。同时，由于公务卡个人消费现象的存在，纪律监督部门在使用公务卡消费信息时，数据的直观性和真实性将受到较大影响，不能准确反映预算资金的正确流向。
　　二、我国公务卡发展研究
　　截至2016年，我国公务卡制度实施已近10年。按照西方经济发达国家公务卡的发展历程，公务卡运行的前10年为增长期，1020年为稳定发展期。在进一步深化财政体制改革的十三五期间，公务卡的发展应结合我国实际情况，从控制潜在经济犯罪，提高信用效率、刷卡频率和管理水平，加大监督和执法力度等方面进一步完善公务卡体系。
　　（一）通过禁止公务卡个人消费，进一步控制潜在经济犯罪。我国在《暂行办法》第二章第十一条中明确规定公务卡主要用于公务支出的支付结算。公务支出发生后，由持卡人及时向所在单位财务部门申请办理报销手续。公务卡也可用于个人支付结算业务，但不得办理财务报销手续，单位不承担私人消费行为引致的一切责任。因此，公务卡存在制度层面的先天不足。公务卡在办理后，即成为个人名下的信用卡，在消费时持卡人具有完全的用卡支配权，从而导致公务卡公务消费与个人消费相混淆，单位财务人员和监管人员无法通过消费记录对公务支出的合法性、真实性和时效性进行审查确认。当潜在经济犯罪发生时，由于公、私消费界定不清，导致梳理、甄别和查证尤为困难。
　　（二）通过统筹调配信用额度，进一步提高信用效率。银行一般以行政级别界定公务卡信用额度，如：厅级以上5万元，处级4万元，科级3万元等。在实际工作中，高信用额度的高级别行政人员用卡次数非常低，低信用额度的低级别行政人员公务卡使用率较高，从而出现公务卡额度未按需分配的情况，信用资源出现大量闲置和浪费，效率低下。应从统筹调配信用额度的角度着手，通过借鉴零余额账户的操作理念，建立预算单位和代理银行之间超出预算管理之外的管理体系，将公务卡信用额度的初始标准定为零或较低水平。如可根据某个预算单位上一年度的预算总额度、公务卡刷卡量等，按照一定比例确定下一年度公务卡的信用总额度，在纪检监察部门的动态监督下，灵活分配单位职工的公务卡信用额度，对信用额度的浪费进行有效抑制。在统筹调配信用额度时，尤其要注意防止过高额度的信用卡被恶意操纵，成为套现或洗钱的工具。
　　（三）通过改善刷卡环境，进一步提高刷卡频率。一是从公务卡POS机设置数量和布局的合理化入手。首先在考虑地理位置和地区分布的层面上，合理布局POS机架构。针对经济欠发达地区，通过财政补贴等方式进一步增加POS机的数量。其次针对刷卡频率较高的供应商，如协议定点等政府采购供应商，交通运输、住宿餐饮等服务提供方，在加大POS机设置数量的基础上，通过免手续费、税收优惠等方式提高公务卡的使用频率。二是运用云计算和大数据构建公务卡的互联网服务平台。针对POS机数量已具有一定规模的地区，应通过公务卡官方网站或手机二维码扫描等方式，及时查询到满足本次公务活动且提供POS机刷卡服务的供应商。设立专门的服务柜台以及自助服务机，开通智慧公务卡信息平台，以及时查询公务卡的消费、还款情况以及POS机分布等信息。
　　（四）通过丰富操作手段，进一步提高管理水平。一是进一步明确公务卡的强制结算目录、现金支付目录，逐步实现所有公务活动均通过公务卡进行结算的目标。对暂时不具备刷卡条件的费用，可以转账支付形式予以过渡，待POS机硬件设施设置条件成熟后取消现金支付。二是财政部门应将执卡率和刷卡率作为预算单位考核的直接依据，对公务卡制度执行不力的单位应在政策层面上作出约束。三是预算单位将公务卡执行情况作为工作人员考核的依据，促使执卡刷卡成为公务支出的首要选择和第一手段。
　　（五）通过完善监督机制，进一步加大监督、执法力度。一是财政、审计、纪检监察、金融机构等部门应明确各自职能，形成联动，强化对财政资金的日常和动态监督，重点监督公务卡制度建立和结算执行的有效性，现金支出和公务卡消费范围的合法合规性，加大对公务卡发放量大，但现金结算仍占较高比例预算单位的监督。二是应严格制定并逐步统一公务支出定额标准，完善消费限额，核定公务支出总量，对预算执行情况进行合理评价，加强预算执行刚性和预算监督机制。三是在已建立中国银联公务卡服务平台的基础上，建设公务卡官方网站，将其作为公务卡信息公开透明的平台，使公众能够及时、全面地获取对公务卡使用、结算、执行以及制度建立等方面的信息，真正做到公众对公务支出的实时监督。四是我国自2007年颁布了《暂行办法》以来，尚未以法律形式明确公务卡的运作与执行制度。应通过颁布相关法律，从法律高度明确相应的监督机制和奖惩措施，加强公务卡制度建立和执行的严肃性，在最大程度上防止新形势下腐败现象的产生。
　　参考文献：
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