行政规定的效力

　　（453007河南师范大学河南新乡）
　　摘要：在我国当下的行政法学研究中，用以指称作为一类规范文本形式的规章以下其他规范性文件的学术用语并不统一，学者们大体上使用了行政规则、行政规范、行政规定、行政规范性文件等学术概念。学者大多从行政规定是否属于法律渊源出发，来论证行政规定的法律地位和效力。行政规定的效力从法律渊源来说具有法律效力，它对法院的拘束力则根据类别的不同而不同，法院要有条件地适用。
　　关键词：行政规定；法律效力；法律渊源；拘束力
　　一、行政规定的效力
　　行政规定的效力问题，首先要明确法的效力这一概念。法的效力一词，学者对它有不同解释。多数学者认为，法的效力泛指法的约束力。从广义上讲，法的效力泛指规范性法律文件对人们的行为有普遍的约束力，非规范性文件对特定的人和事有法律约束力；还包括因双方、多方协议或单方行为而产生的对特定人的约束力。法的效力是法的基本属性，是法的各种约束力的统称。根据法的效力的定义，行政规定作为规范性文件的一种，对人们的行为具有普遍的约束力。因此，行政规定具有法律效力。
　　行政规定对法院的约束力。关于行政规定的法源地位争论，主要是对于法律渊源是否具有约束力，即是否是法院和其他执法机关必须遵循的依据这一问题的争论。事实上，行政规定是否具有效力，主要是看它对相对人有没有普遍的约束力，法院作为审判机关，只是一个具体适用法律处理案件的机关。对于行政机关依据行政规定做出的具体行政行为，法院不能对所有的行政规定都一概认为不能作为依据，而是应分别对待，还要在某些情况下行政规定进行审查。
　　二、行政规定的分类
　　行政规定一般分为创制性行政规定、解释性行政规定和指导性行政规定三类。根据类别的不同，其对法院的效力也不同。
　　（一）创制性行政规定
　　创制性行政规定指行政机关未启动行政立法程序而为不特定相对人创设权利义务的行政规范性文件。从根据上看，可以分为依职权创制性行政规定和依授权创制性行政规定。
　　法定解释性行政规定，是指具有法定解释权的行政机关对法律规范进行解释而形成的具有普遍性强制性拘束力的行政规范性文件。法定解释性行政规定的解释对象是法律、法规和规章，法定解释性行政规定的合法性正是来源于法律、法规和规章的效力。但是法院将法定解释作为判决依据时，法院应对其合法性进行审查，在其不违反上位法规定时，则可以确定其效力，以法定解释性行政规定和被解释的上位法结合作为依据，并维持行政管理机关所作的具体行政行为，如该行政规定不合法，则不予确定其效力，而依据法律、法规的规定作出判决。
　　（二）解释性行政规定解释性
　　自主解释性行政规定是指不具有法定解释权的行政机关为了统一所属行政机关及其工作人员对法律、法规和规章及特定行政规范性文件的认识，对法律、法规和规章及特定行政规范性文件进行解释而形成的行政规范性文件。由于自主解释性行政规定解释的主体是不具有法定解释权的行政机关，其效力应该低于法定解释性行政规定。自主解释性行政规定虽然主要是对行政机关内部具有约束力，但是当前自主解释性行政规定越来越外部化，可能直接或间接地影响到公民的权利义务。当行政机关依据自主解释性行政规定作出具体行政行为，直接影响到相对人时，法院也应该对该自主解释性行政规定进行审查。若该自主解释性行政规定合法，没有违反与上位法相抵触，与所解释的行政规范本意相同，则可将其与所解释的行政规范结合作为审判的依据；当自主解释性行政规定与上位法相抵触时，则可拒绝适用该自主解释性行政规定并确认其无效，以其上位法为依据作出裁判。例如周文明诉文山交警不按红头文件行政处罚案，在该案中就有两个可以适用的规范依据：一是《中华人民共和国道路交通安全法》；二是《云南省道路交通安全违法行为罚款处罚标准暂行规定》。针对文山交警队顶格罚款200元的决定，周文明向法院提起行政诉讼。二审法院则以被告依据法律作出处罚并无错误为由撤销一审判决，驳回原告诉讼请求。我认为，在本案中，《处罚标准暂行规定》是对《道路交通安全法》的进一步具体化、细化的解释，属于解释性行政规定，而这个行政规定并没有在上位法（《道路交通安全法》）的基础上创设新的权利义务，也未与上位法发生抵触，只是为了统一理解和执行而做出的解释，并且该规定对周文明确实产生了影响，法院可以在审查该规定符合上位法的本意之后，将《道路交通安全法》和《处罚标准暂行规定》一起作为依据，支持原告的请求。
　　（三）指导性行政规定
　　指导性行政规定，是行政机关对不特定相对人事先实施书面行政指导时所形成的一种行政规范性文件。它不具有强制性的法律效果，并不为相对人创设强制性权利义务。它在内容和形式上主要表现为导向性行政政策、倡导、号召、劝告、建议、宣传和激励等。例如《商务部办公厅关于2007年全国吸收外商投资工作指导性意见》、《关于进一步加强城乡规划工作的意见》等。由于指导性行政规定不具有强制性的法律效果，不为相对人创设强制性权利义务，当行政机关以此作出具体行政行为时，法院可以拒绝适用，不将其作为审判时的依据。
　　三、结论
　　行政规定从法的效力来看，具有普遍約束力，具有法律效力。从对法院的约束力来看，根据其种类的不同对法院的约束力也不同。创制性行政规定对法院有约束力；法定解释性行政规定和自主解释性行政规定则应由法院审查后决定是否予以适用，自主解释性行政规定的效力低于法定解释性行政规定；指导性行政规定对法院不具有约束力。
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　　作者简介：
　　徐玉倩（1989。7～）河南荥阳人，硕士研究生，研究方向：行政法学。