农村集体组织收益分配存在的问题及建议

　　摘要：近年来，随着城市建设不断扩张和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征收、征用，部分农村集体经济组织在对集体收益进行分配的过程中，分化为不同的利益群体，分配纠纷得不到很好的处理。在建设法治、和谐社会的背景下，解决该类问题势在必行。
　　一、农村集体经济组织的基本概念
　　农村集体经济组织，产生于二十世纪五十年代初的？，是全国农民拥有土地所有权，由全国农民组成农村集体经济组织。农村集体经济组织既不同于？，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织。它是为实行？改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的？投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，？的？经济组织。农村集体经济组织在人民公社解体后，生产队一级组织仍按原规模延续下来，但名称有的已变化，各地称谓不一；其经营方式，已由原来的集体经营按劳分配变为现在的家庭经营了。即是由人民公社演变为农村集体经济组织，1978年改革开放后，我们大足在82年的时候土地下放到户，演变为村民委员会和村民小组。
　　二、农村集体收益分配问题产生的原因
　　改革开放四十多年来，中央对三农同题一直高度重视，致力推进农村经济发展的政策不断优化，农村经济得到长足发展、农民收入不断提高。许多农村集体经济利益分配诸如地补偿费用的分配、土地流转的分红、土地承包经营权等案件均涉及农村集体经济组织成员资格认定的问题。农村集体经济组织成员资格认定争议引发的土地补偿款分配纠纷案例增多，反映了农村集体经济组织成员资格认定问题在司法实践中的困境。本人在？等镇实地调研并结合自己工作实践，现做粗浅的分析。
　　（一）集体资产所有人界定不清。集体经济组织资产所有人的界定比较混淆，真正权利者不明，是造成农村集体收益分配纠纷的根本原因。当前很多地方的农村集体经济组织是一个泛化的组织，农村集体经济组织成员与村民混同，没有确定的人员构成，没有明确的组织架构，集体经济组织与村民委员会的关系也纠缠不清，这直接造成了集体经济组织无力承担也不可能承担如此巨额补偿款的保管和分配的职责。很多集体资产也往往掌握在村干部等少数人手里，加之村干部也没有发挥指导分配的有力作用，作为真正的资产权益主体的农村集体经济组织成员难以对该笔资产的使用进行有效监督，进而从资产中受益，造成集体经济组织成员权利的虚化，也导致有的地方征地补偿款和社保名额长达数年分配不下去，个别高龄人员不能领到社保款，利益受损。
　　制度改革强制农转非户口等形成利益三者的排斥心理。大部分群众都认为女子出嫁后不再是娘家的人，丧偶女性以及招的女婿原户籍等原本不是本村人，从而拒绝这些人参加分配，造成这部分人群利益失衡。
　　（三）资产分配无标准。农村集体利益分配方法缺乏相关法律法规的支持，是造成农村集体收益分配纠纷的直接原因。在农村集体收益分配问题上，我国目前没有明确的法律规定该如何分配，缺乏统一的立法支持，对农村土地补偿费平均分配的做法只有理论上的支持。同时重庆市也没有制定统一的关于土地补偿费的地方性法规或者政府规章。由于缺乏统一的标准，各集体经济组织在对待有地无户口的人员、有地已经死亡人员、新婚迁进迁出人口、大学生的分配标准问题上态度不一，标准不一，做法不一，也是导致农村集体经济分配纠纷不断的主要原因。
　　（四）社会生态较复杂。农村社会生态对村集体经济组织收益分配纠纷影响巨大。户与户之间的收益分配矛盾纠纷与村委会干部的态度、尤其是主要干部的态度具有密切联系。在出现问题的农村地区，往往是死亡人口、新婚迁人口、大学生和出嫁女户与基本户之间关系并不融洽，同时村社干部大多是基本户，代表着基本户的利益，由此在贯彻当地政策时有抵触，这种摇摆态度使得潜在的矛盾迅速激化，并造成严重的社会矛盾，影响了社会稳定。
　　（五）农村集体经济组织收益分配外部监督缺失。合理的利益分配制度是保证农村集体经济组织收益分配合理进行的基础，因此，需要进行有效的外部监督，从而保证其有效的发展。但现阶段我国农村经济组织收益分配制度外部的监督缺失，导致在实际的分配过程中出现成员收益分配不公情况，难以达到平衡。
　　三、存在的主要问题
　　农村集体经济组织收益分配纠纷存在着三个核心问题，一是理顺社员与村民的关系，即集体经济组织成员身份问题；二是村民自治与基层政府的关系理顺问题；三是法院如何对村民自治事项进行司法规制的问题；四是组织部门、纪委监委如何制约村干部滥用职权，不按照法规法纪指导利益分配的问题。
　　（一）集体经济组织成员身份界定问题。对村民和社员的概念不甚清晰，农村集体经济组织资格的确定标准问题是我国目前现行法律的空白点，农村集体经济组织收益分配纠纷难以处理的根源也在于此。这也是造成农村集体经济组织收益分配产生纠纷的关键。
　　（二）基层政府对村民自治事项的监管问题。在农村集体经济组织收益分配纠纷中，镇街基层政府（办事处）对纠纷缺乏必要的化解手段，对部分农村干部也无法有效掌控。这一方面说明当前农村地区基层民主化在扩大，国家赋予了农村更多的自治权力；同时也体现了当前村民自治扩大化倾向与基层政府对农村事务管理的矛盾，当村民自治被滥用时，基层政府却束手无策。
　　（三）法院对集体收益分配纠纷的态度问题。虽然《物权法》通过第六十三条第二款集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销之规定进行了司法适用的诠释。集体经济组织成员权益纠纷亦在2008年最高人民法院做出的《民事案件案由规定》当中进行了明确列明，将侵犯集体经济组织成员权益纠纷作为所有权项下的三级案由。而在司法实践操作中，法院面临着许多目前法律和司法解释尚未明确的问题，如原告是否具备集体成员资格，具有集体成员资格的新户或出嫁女取得集体收益分配额度是否适当，判决能否实际得到执行等问题。法院在遇到有利益受损人员的投诉或者信访事项，建议首先冻结集体资金，等待法院审理判决后在解冻进行资金分配，这样来保障群众的利益不受到损害。
　　（四）组织部门、纪委监委如何制约村干部滥用职权，不按照法规法纪指导利益分配的问题。村干部在指导分配方案时，往往都是让社员代表开会表决通过分配方案，这样大多数基本户人口居多，并且这些社员代表都会排斥小部分利益人口，导致分配方案不公平，引发利益受损人员到镇街和区信访办持续上访，上级部门在接收这种投诉案件后，均会给第一时间告知村干部，先把集体资金冻结，等待信访人依法起诉，法院判决后再兑现分配资金。往往这时候的村干部也不站出来按照法律法规引导村民制定分配方案，并且不听上级部门打招呼，致使集体资金还是按照他们的分配方案执行，导致信访人打赢官司得不到钱。
　　四、意见和建议
　　（一）推行集体经济产权制度改革，彻底理清集体权益分配格局。集体经济产权制度改革的核心内容即将集体资产折合成一定数量的股份，并根据集体经济组织成员的身份、劳动年限、集体贡献等指标进行股权量化，通过人口股、集体股等多种股权类型相结合的方式，可以有效兼顾和协调新老集体成员的各方权益，可以实现新老户利益分配的精细和动态调整。
　　（二）行政及时干预，预防并将集体权益分配纠纷稳控在基层。实践中，可以参照如下运作模式：在集体权益分派方案表决阶段镇街政府（办事处）要及时即介入，明确专人负责指导，一旦出现分配方案制定程序不符合议事规定、分配方案存在歧视性、分配方案未预留一定比例准备金等情形时，镇街政府（办事处）即应强行将分配资金交由第三方进行监管，直至实现各方利益的兼顾为止，方可提取进行分配。当前大部分地区农村财政都由镇街代管，因此在冻结资金方面不存在技术操作的难题。
　　（三）法院立案审理农村集体经济收益分配纠纷，充分发挥司法裁判的社会指引价值。依照法律的基本精神，法院应该受理集体收益分配纠纷。法院在受理农村集体收益分配纠纷后，应当按照原则进行审查和处理。一是符合民主议定程序原则；二是符合法律规定的原则；三是集体经济组织成员权益分配应当以平等分配为原则，适当考虑集体贡献等因素，体现权利与义务相一致。
　　（四）利益受损人员打赢官司得不到钱的问题，我认为这是村干部的职务行为问题，上级组织部门和纪委监委理应完善制度加强对村干部的监管，如存在违纪违法，要严肃处理，彻底杜绝类似情况发生。
　　综上所述，在当前的时代背景下，为保证农村集体经济收益分配制度的合理性与公平性，应首先建立完善的公平正义分配原则，并对现有的集体产权制度进行明确与完善，建立健全的司法济体系，积极进行制度改革，合理对外部进行监督，满足当前时代发展的需求，促使农村经济发展，促进社会公平正义。