中国古代政治制度的变化

　　（一）先秦到南北朝的社会发展与政治体制的变化
　　中国古代政治制度从政治体制上可分成王国和帝国两个时期。夏禹的儿子继承了王位，开始王位继承制，从此中国进入长达1000多年的王国时期。夏商周都属于王国时期。商有分封贵族的制度。西周初年，大封同姓和异姓诸侯。这种封建贵族政治基于宗法和血缘关系之上。通过层层的分封，权力分散在各级贵族手中，并且世袭享有这种特权。高级官吏都是世卿世禄，世世代代传下去。
　　春秋战国时期是一个转型期。伴随着封建制和世卿世禄制度的衰落，是郡县制的产生和客卿制度等的出现。
　　秦始皇统一六国，建立皇帝制度，中国的历史进入帝国时期或叫皇帝时期。王国时期跟帝国时期，不是简单的名称上的区别，而是在社会结构、政治体制方面都有很大不同。简单地说，在王国时期，从发展来说，是处在一个比较低的阶段，是处在奴隶制时期，实行分封的政治制度。到了帝国时期，一般认为已经进入封建时代。这两个封建的概念是不一样的，前面的封建是从中国传统的政治体制的概念来说。从战国、秦汉以后，中国已经是封建社会，这是按照社会发展的学说来说的。主要特点就是地主阶级和农民阶级构成社会的两个主要对立阶级。
　　秦始皇统一六国以后，建立皇帝制度。天下事无大小皆决于上，国家的所有事情，不论是大事还是小事都由皇帝决定。皇帝拥有国家最高权力，有对一切政务的最后决定权和否决权。但是不直接统领百官，百官是由宰相直接统领，政务也是由宰相来负责处理。但是从当时政治体制上讲，宰相没有最后的决定权和否决权，不具备完整的行政权。地方上实行郡县制，国家通过郡县直接控制农民，直接向农民征收赋税徭役。在小农在居民中间占据多数的情况之下，国家的调发可以达到无以复加的程度。秦朝末年所以发生陈胜吴广起义，隋朝末年所以发生农民起义，都是因为国家的赋税徭役超出了农民的负担能力。
　　从秦汉开始，从中央到地方建立起了一套政务运行系统，并且形成一数套严密的法律、法规作为政务运行准则。政务运行通过文书进行操作，有限格的文书编制运用和保管制度，从而使政务的操作具有规定性和严格性。图家的官吏，主要是受过法律和文书训练的文法吏。
　　在政治体制上，秦和汉初在中央政府中，皇家事务和国家事务没有分开。在汉代九卿中间，太常、光禄勋、卫尉、太仆、宗正等都是掌管皇帝或者皇家事务的。在政府机关中，有的是管皇家事务，有的管国家事务，有的则混为一体。国家还保持着古老的家国不分、家国一体的传统和形式。从人们的观念上说，天下就是皇帝的天下。另外一个方面，当时皇权本身，还是要依托当时最有势力的集团或阶层进行统治。西汉初年依托的是功臣集团，西汉末年依托的是外戚集团，东汉到魏晋，是世家大族和士族门阀。皇帝总是要依靠他们来进行统治，让他们担任宰相和高级官吏。
　　在行政的运作上，西汉初年，皇帝主要依靠丞相处理国事。由丞相提出奏请，皇帝批准，下诏实行。随着社会经济的发展，中央需要处理的问题越来越多，而且有许多不是按照原来的制度就能解决的。皇帝需要亲自处理的政务和文书越来越多。汉武帝时，出现所谓中朝官，就是在官员中找一些人做皇帝的顾问，另外，成立相当于皇帝秘书处性质的尚书。东汉时尚书权力越来越大，尚书机构称台。到了魏晋，正式成为宰相机构。这是政务范围扩大以及决策、行政逐步合理化的过程。汉朝初年那种家国不分，仅依靠丞相简单处理政务的办法发生了变化。尚书成为宰相机构以后，社会事务不断地变化，很多事情还是需要皇帝来处理，特别是很多尚书的奏章需要皇帝批准。为保证质量和效率，出现更高档次的秘书、咨询机构：门下和中书。门下和中书主要是帮助皇帝审批决策。政府机构在政务运行和处理过程中，层次增加了。
　　从东汉至魏晋，官僚政治制度的发展进入一个特殊的阶段。随着社会经济的发展，豪强大族势力有了很大的发展，逐步控制了从中央到地方的大权。他们世代担任地方佐官，在中央四世三公、外戚专权。这些都是豪强大族在发展过程中利用原有制度实现的，并没有形成制度，更没有取得法律上的认可。
　　西晋时，九品中正制为豪强所利用，形成门阀政治。它跟古代封建贵族政治不一样。封建贵族政治来源于氏族贵族转化为国家贵族，是基于一种宗法血缘关系。而门阀政治则来源于豪强士族形成了稳定的、强大的经济势力和政治势力、逐步控制政治，世世代代做官，成为门阀。门阀政治实际上仍然是官僚政治的变形。尽管门第逐步成为了做官的前提条件，但构成门第、门阀等级的最基本因素还是当朝和累世担任高官。
　　南北朝时期，随着北方的统一和南北政治形势的稳定，社会经济重新走上了恢复和发展的道路。江南士族、山东士族和关陇贵族先后开始衰落。这些变化也反映在国家体制的变化上。这个变化的最后完成是在隋朝。
　　（二）隋和唐初的政治制度
　　隋唐处于中国中古社会转型期，也是经济社会大发展时期。盛唐时期，人均粮食达到700斤。唐朝所以能够出现那样一个辉煌时期，就是建立在这样一个丰厚的物质基础之上。隋唐以后，土地所有权转移相对加速。农产品商品化在唐朝逐渐有了发展，工商业和城市也有了很大发展，整个社会面貌和社会生活发生许多变化。这种变化在盛唐时期，或者说是开元、天宝时期表现出来，但其起点更早，是南北朝以来社会经济发展的结果。
　　适应这种发展，隋唐以来在政治制度和选官制度方面，有很多积极的创新的东西。而宋朝以后，有的制度就处在一种维持状态。所以了解隋唐历史，会给我们许多启发。
　　隋朝摆脱家国一体的国家体制。在整个政府机构中，皇家事务和国家事务已经完全分开。同时原来作为皇帝秘书咨询机构的中书省、门下省移到皇宫外，成为国家政权机关。在皇宫外，形成由中书省、门下省和尚书省组成的决策、审议和行政机关，一般称为三省制或三省体制。
　　随着三省体制的建立，皇帝在国家中的地位也发生了变化，成为国家最高领导人。隋炀帝在修建东都洛阳的诏令中说：是知非天下以奉一人，乃一人以主天下也。这和西汉初年的天下者，高祖天下，夫朝廷者，高皇帝之朝廷也有很大不同，从观念上讲是一个很大的变化。
　　中国历史上有两个皇帝最辛苦，秦始皇和隋文帝。秦始皇不管大事小事，都要亲自决定。秦朝时文书写在竹简或木简上，秦始皇给自己规定，每天一定要读120斤的竹简或木简的公文，不达到这个数字，就不休息。隋文帝时期，社会事务更多，尚书省和各部门向皇帝的报告大量增加，甚至营造细小之事，出给轻微之物，也要向他报告。他只好早起晚睡。儒生侯生、卢生说秦始皇贪于权势，唐太宗则说隋文帝不肯信任臣下。这有一些道理，但也不完全是。不论是秦始皇还是隋文帝，他们都是不得已而为之。比较这两个皇帝，有很多相同之处。第一，他们都是统一全国的皇帝。秦始皇是第一次，隋文帝是第三次。西晋的统一，规模很小，跟这两次不能比。第二，秦始皇时刚刚建立皇帝制度，而隋文帝时刚刚完成或是正在完成政治体制转变。秦始皇时各种制度都处在草创阶段，没有建立起正常的政务运行机制。即使建立起来一些制度，也还需要磨合，比方说丞相制度，汉朝的皇帝就没他那么忙，就已经开始能够利用丞相制度。后来又设立尚书，通过制度变化，使政务运行更加合理。而隋文帝是处在三省制度刚刚建立的时候，政务的审批机制还不完善，只好亲自动手。他的儿子隋炀帝在门下省设立给事郎，负责审读尚书省的奏案，这个问题就解决了。从隋文帝到隋炀帝三省体制逐步完善，形成了一种分层决策的政务运行机制。具体事务由负责事务的各个部门提出处理意见，报尚书省各有关部门。尚书省对政务提出处理意见，报门下省审核。门下省给事郎审读后，门下省的首长侍中做出决定，小的事情报告给皇帝知道，即上闻；大的事情，呈报给皇帝批准。门下省对一般小事情有事实上的决定权。皇帝具有最后决定权和否决权。政务根据政事的性质、大小，由各个不同层次决定。
　　唐朝政治机构基本跟隋朝一样。唐朝的宰相由三省长官及其他皇帝指定参与政事、参与机密的大臣组成。中书省主要起草法令，帮助皇帝决策；门下省不仅要审核中书省起草的诏令，而且要审议尚书省给皇帝的报告；尚书省掌行政，但不是严格意义上的最高行政机关，因为其行政权不完整。尚书省下设六部，每个部有四个司。九寺是一些具体事务机关。三监也是一些具体职能部门。国子监是管学校的，少府监是管手工业的，将作监管建筑。御史台和中书省、门下省、尚书省并列，是一个独立机构，是国家监察机关。这和秦汉以来监察制度不一样。秦汉的监察由御史大夫负责，而御史大夫是副丞相。秦汉的监察是行政监察，而不是国家监察。御史台成为独立的国家监察机关是从南北朝开始，但是当时权力时大时小，不很完善。从唐朝开始，就发展完善起来。
　　唐朝的决策也分成几个层次，大事情由皇帝和宰相商量决定，这是国家的最高决策，有时候还增加一些其他官员。第二层决策是政事堂，即是宰相会议。唐朝的宰相跟以前以后的宰相都不一样。从秦汉到南北朝，宰相是最高行政首长，同时负有一部分决策任务。而唐朝宰相主要进行决策，在政事堂议决军国之务。第三层由尚书省作出决定，由门下省审核，大事要由皇帝批准，一般政事由门下省决定。第四层，由九寺三监来决定。宰相上午在政事堂商讨国家大事，下午回本部门办公。政事堂讨论的很多决定，由中书省和门下省通过一定程序报告皇帝，起草诏令来付诸实施。
　　这一套政府机构和决策系统，隋朝就已经形成，到了唐朝进一步完善。贞观四年唐太宗与大臣谈到隋文帝不肯信任百司，每事皆自决断时说：朕意则不然。以天下之广，四海之众，千端万绪，须合变通。变通的思想出自（易经》，《周易系辞上》有变通配四时，穷则变，变则通，通则久。以变得通是《周易》《周易系辞下》有中的一个重要思想。在周易中变通和剪则交，变则通还设有联系起来。所初孔履交通作了新的解释：谓四时以变得通，是变中最大也。所大案是在这个意义上使用交通。唐太宗认为，天下情况是很复杂的，任何质定都需要符合变化的情况。这是一个总的指导思想。在唐朝，变通思想影响很大，而且成为后来政治改革中一个强有力的思想武器。那么如何合于变通？唐太宗说：皆委百司商量，宰相筹画，于事稳便，方可奏行。就是碰到事情、百司商量，具体事务由九寺三监来商量，一般政务由商书省六部来商量。百司商量以后，上报到门下省和政事堂，由政事盒计论决定，这样于事稳便，方可奏行。
　　唐太宗的这一段话从理论上对当时政治运行做了一个很好的总结和说明。特别值得注意的是，唐太宗认为政事无大小，日断十事。五条不中，乖谬既多，不亡何待！把政务处理中间的错误和国家的兴亡直接联系起来。一件事两件事好像不是什么问题，但是以日继月，乃至累年，积累下来以后就不得了。皇帝应该广任贤良，高居深视，法令严肃。应该调动大臣们的积极性，调动各个机关的积极性，严格法令，使得政务处理中间错误减少。他还说：若诏敕颁下有未稳便者，必须执奏，不得顺旨便即施行。即使诏敕已经颁布。如果有不合适之处，也要执奏，不能因为是壁帝的诏令就必须照样执行。
　　前面所引的这一段话，出自《贞观政要》卷一。日本有学者说，《负数要）是当代主管阶层最需要研究的一本领导学著作。《贞观政要）最之治的一个比较原始的记录，包含了丰富的内容。贞观年间男力学习古代经典和历史，通过他们对否代传并交化中政治理论相收，结合历史上的经验教训和当时的现实，就义上有许多创道，把中国古代政治学说提到一个新的高度。贞观年间创造出来的理论以及实行的政策措施，非常实际，非常具有可操作性。唐以后，《贞观政要》就成为历代帝王和士大夫的一本政治教科书。不仅在中国，在韩国、在日本也是这样。
　　唐朝政治制度中最大的特点就是制定了一整套制度来保证政府机构的正常运转：
　　第一，制定有关法令，对各个部门组织机构、职责范围和编制作了明确规定。
　　第二，规定公文处理程序和限制办事天数，并设立专门官员负责监督检查。一件公文到一个部门，由负责收发和监督检查的官员注明日期，并且注明几天之内完成。事情办完后，又由该官员进行审核，首先是不是按期完成，其次是处理是不是符合法令。超过天数多的，要追究刑事责任。规定公文处理程序和办事天数对提高行政效率非常重要。
　　第三，按照在政务处理过程中地位和作用的不同，把官吏分为长官、通判官、判官和主典四等。主典是对文案进行一些先期准备工作，把有关档案都调齐，而且提出初步处理意见。这在很多部门是由一些还不是官的吏来负责。判官是经办的官员，是要帮助长官做最后决定的。通判官一般指副长官。长官们做最后决定。在政务处理过程中地位和作用不同，发生差错所负责任也不一样。现在是首长负责制，就是追究首长责任。当时是追究负主要责任的人，就是问题出在哪一级，就由哪一级负主要责任。
　　第四，对官吏失职、违法乱纪、贪赃枉法从法律上规定具体处分办法。特别是对于贪污，在唐朝整个法律中都是很重视的。在《唐律》中，有关贪污受贿的条文一共有14条。不仅对贪污受贿官员追究刑事责任，而且对主管官员家人在管内收取贿赂，或向别人索要财物，也一样处以刑罚。
　　第五，加强对政务运转过程中各个部门及有关官吏的监察。监察是多层次的。各个部门专门负责检查的官员，要负责监察。另外，御史台也要负责监察。
　　唐初的这些制度，尽管到后来还有很多变化，但它规划了以后政治制度的一个基本框架和运行模式。其基本内容是政府机构按职能分工面不断调整、政务处理的程式化、四等官制的确立（四等官，只是《唐律》的提法，以后就没见这一提法，但长官、通判官、判官、主典这样一个模式是没有变化的）、吏系统的完善、各种制度和法令的规范。从隋朝开始，在官员之外建立了一个吏系统。一些文书工作、档案工作都是由更来承担。吏尽管不是官，但是都具有一定的文化素养。这些制度从唐朝开始，以后各朝代都没有大变化。唐朝初年的制度奠定了唐朝到清朝政治制度的基础。
　　（三）唐宋以后官僚政治制度的变化
　　唐朝初年的制度建立在小农占据社会大多数人口的基础之上，社会经济还处在恢复阶段，社会事务也不太多。三省制本身有合理之处，但对政府职责规定很具体，缺少弹性。随着社会的变化，随着经济的发展，出现了很多新问题，超出了原有各个部门的职责范围，在原有的法律中也找不到相关规定。因此，从高宗、武则天以后，唐朝的政治法律制度就处在一个不断调整变化的过程中。其中一个很重要的变化，就是临时设立使职，派一些人担任临时职务，处理新出现的各种问题。而这些职务，后来慢慢也就成为常设。另外一个，就是宰相、中书省、门下省等机构也逐步发生变化，就是宰相机构逐步变成一个兼管行政的机构。
　　宋朝政治制度最大的一个变化，就是宰相权力进一步分化，成立了枢密院。枢密院是军事指挥机关，同时也具有过去兵部的某些职能。成立一个独立的军事指挥机关，这在以前是没有的，在中国政治制度史，乃至于在世界政治制度史上是一件大事。秦汉尽管有太尉掌军事，但跟枢密院不一样。宋朝财权也分了出来，成立了三司。
　　金元作为少数民族政权有其特殊性，就不细说了。元朝有一件事情值得提出来，就是行中书省，也就是行省的设立。现在的省，是从元朝开始的，当时全称是行中书省。中央有中书省，是最高政权机关，各省设立行中书省，是各个省的最高军政机关。汉、唐一直到宋，都希望在县、州郡之上再设立一级行政机构。因为随着国土开发，人口增长，经济发展，州、县两级已经难以控制。但是由于害怕尾大不掉，害怕地方权力过大，都没有敢于迈出这一步。到了元朝，才终于成为现实。但是明朝又有所后退，保留行省编制和区划，但机构分开，民政、军政、财政都是独立的，而且都直属中央。清朝，巡抚、总督成为军政首长以后，省一级才有真正的最高首长。
　　明朝政治制度最大的一个特点就是取消丞相。一般认为明朝皇权太大，其实，是其权力更加分散，分层管理有进一步发展。
　　总的来说，唐宋以后，官僚政治制度的发展有这样一些趋势：
　　一是行政权的扩大和分化。特别是六部的行政权越来越大。唐朝六部没有直接的发令权，到了明清，六部就有了直接发令权。它所管辖的范围也扩大了许多。而宰相的很多权力，下放到行政部门。明太祖所以能够取消宰相，就是因为行政权扩大以后，宰相所要决定的事情跟皇帝所要决定的事情差不多。取消宰相，从政治制度发展上是很自然的。
　　二是中央决策、立法群体的扩大和决策立法的制度化。汉朝也有廷议，是皇帝临时召集的，人员和时间不固定，决定的事情仅供皇帝参考，不是一个法定程序。唐朝宰相在政事堂议决政事，这是一个法定程序。到了宋朝，宰相以外还有执政，就是副宰相，这个人数比唐朝要多。宋朝是由宰相和执政议决大政。到了明朝，实行朝议制度，这是沿政事堂和宰相执政议决朝政的路子走。参加朝议的人数，进一步扩大，是决策中不可缺少的程序。所以说唐宋以后，尽管皇帝的权力好像更加集中，但是由于行政权的扩大，皇帝本身要管的事情其实并没有那么多。在决策中，他虽然是最高负责人，但也都是建立在体讨论议决的基础上。学者对唐宋以后皇权是加强还是削弱，有不同意见。依我看，表面上是加强，实际上是削弱。
　　三是在行政权力扩大的同时，国家对行政的监察也随之加强。
　　四是地方政府职能的转变。在中国古代，地方政府的基本职能主要是控制农民和土地，保证国家的税源与兵源；维持社会治安，实现社会保障和生产保障，并且进行教化，以维持社会的稳定与发展。这些职能从秦汉到明清基本没有变化，变化的主要是对农民的政策。西汉初年，农村小农人口为主，控制和保护小农是地方政府的基本职能，要防止小农分化。唐宋以后，土地集中已经达到相当高的程度，大部分土地都集中在地主手里面。国家一方面要控制小农，同时要协调地主、农民和国家关系。另外在社会职能方面，秦汉以后，地方政府很多事情都要直接管。唐宋以后，很多事情地方政府不直接管了，往往是由政府出面号召而由民间操办。比方赈灾，修水利，有些由官督民办，有些由地方上或者宗族来办。地方政府主要从事各项政务，政府成为纯粹的政务机关。
　　对于中国古代政治制度，有几点认识：
　　一是政治制度发展变化的主要原因，是社会经济的发展。各种事务日益增加，原有的机关已经不能适应这种需要，这时候就需要设立新的机关，这是政治制度变化最根本的原因。有些学者把内廷、外廷，决策、执行这样一些矛盾以及皇帝跟宰相、官僚之间的矛盾，作为古代政治制度发展的主要原因。我不同意这样一些看法。这些政治斗争对政治制度的变化，可以起一些推动作用。有些制度迟早是要变，但因为政治斗争需要，可能提前或推迟出台，也就是起一种加速或延缓的作用。而制度的变化是不以人的意志为转移的。当然制度变得好不好，又受到制定制度人的素质的影响。
　　二是政治制度的发展走势是决策行政的合理化、分层决策的发展和行政权的不断扩大。它的目标是要不断扩大政府部门职责的弹性，以提高政府的工作效率，更好地应对日益复杂的社会问题和各种经济政治军事问题。
　　三是从历史上看，政治制度的调整不是一帆风顺的。首先是任何政治体制变化，都会受到旧的体制下既得利益者的反对。各个利益集团有的反对，有的支持。比方说，北魏实行三长制，就是一个鲜明的例证。其次是祖宗之法的影响，或者说传统思想的影响。王安石变法的反对者就提出祖宗之法不可变也。再次是即使在不存在任何阻力的情况下，也需要有一个认识过程。在这个过程中，人的因素有很大作用。从历史上看，唐朝为什么很多制度比较好，这和唐朝初年官吏的素质有很大关系。而唐朝初年官吏素质的形成，是有它特定历史条件的。不是我们正常的选官和培养官吏的问题。但是从中间也可以得到一些启发。最后，还要看条件是否全部成熟。从刚刚出现变革的需要，开始提出变革的设想，到条件成熟并实现变革，是一个很长的过程。
　　四是制度不是万能的。有些制度颁布以后，由于理念上的不同，素质上的差异，实行的结果也会出现很大的差异。唐太宗就注意到这个问题。他认为一要破除私心，二要有责任心，要从国家兴亡的高度来看待这个问题。另外，不同的集团，不同的利益的代表者，还可能利用原有制度来达到他们自己的目的。像九品中正制、察举、辟举，都有过这种历史遭遇。