政策跟踪审计的难点与对策

　　【摘要】政策跟踪审计就是要揭示和反映本地区、本部门或本单位在落实党和国家重大政策过程中存在的困难和问题，进一步推进政策落实，督促整改，提升执行效果。文章针对目前政策跟踪审计实施过程中存在的问题，从体制机制保障、加大人才储备和培养力度、加大审计整改力度、实现审计成果的共建共享、改进组织方式、利用大数据等现代科技手段提升审计工作效率、创新审计方法等方面提出相应的建议。
　　【关键词】政策跟踪审计；体制机制；建议
　　【中图分类号】F239【文献标识码】A【文章编号】10025812（2019）24007603
　　党和国家的方针政策贯彻落实得怎么样？本系统、本单位的重大决策、决定以及发展战略贯彻落实得怎么样？这是政策跟踪审计所要解决的问题。当前各单位、各部门的内部审计、监督检查、巡视巡察已经开始重点关注这些内容，但开展系统性、科学性的跟踪监督和评价还不普遍。本文将对此进行探讨。
　　一、政策跟踪审计的内容
　　内审机构开展的政策跟踪审计，是指内审机构在本地区、本部门、本单位贯彻落实党和国家重大方针、政策过程中，以方针、政策、部署决策、措施情况为对象实施的动态审计监督。其主要目的是揭示和反映本地区、本部门或本单位在落实党和国家重大政策中存在的困难和问题，进一步推进政策落实，督促整改，提升执行效果。其内容主要包括：一是要准确把握总体情況。即被审计单位在重大政策贯彻落实过程中，所涉及的系统、部门、地区和单位是否制定了与此相关并切实可行的配套制度和政策，制订的方案和措施是否行之有效，分解的任务和进展情况是否理想可靠，各项监督与管理工作是否合理到位，关键项目、重要项目、重点工程的建设进度与效果是否与预期一致等。二是要发现问题。对重大政策贯彻落实全过程的合法性、合规性、目标导向和执行力等重要方面进行审计监督，重点是要研判和评价政策的落实到位情况、经济和社会效益情况，以及相关的专项资金、信贷资金、配套资金是否及时到位和有效使用等。三是要提出有针对性的意见建议。如对政策执行进度、执行效果及存在的问题，操作程序设计是否科学、评估标准和绩效评价是否合理，体制机制障碍以及出现的新情况新问题等重要方面，进行科学分析，提出有针对性的意见和建议。
　　自2014年8月开展国家重大政策措施落实情况跟踪审计以来，各地区、各部门进行了广泛的审计探索，积累了丰富的实践经验，政策跟踪审计也已成为当前内部审计的重要任务之一。但政策跟踪审计也存在一些亟待解决的难点和问题。
　　二、政策跟踪审计存在的主要困难和问题
　　（一）项目实施难
　　内部审计是组织内部监管的主要手段之一，不仅要关注组织、单位内部健康运营，更要跳出圈子关注方向性、全局性的问题。很多部门、单位在编制政策跟踪审计计划时，重本系统、本单位重大决策、决定以及发展战略贯彻落实情况的跟踪审计，轻党和国家方针政策贯彻落实的跟踪审计。主要原因有：一是有些部门和单位的决策层认为内部审计能搞清楚本系统、本单位内部是否健康运营就可以了，没必要对党和国家的方针政策贯彻落实情况进行跟踪审计。二是有些部门和单位的决策层对党和国家重大方针政策是否贯彻落实到位难以把握和评判。三是有些部门和单位的决策层认为当前仍有不少单位没有开展政策跟踪审计，而且政策跟踪审计的体制、机制、模式等还在逐步完善之中，没必要急于先行先试。以上原因导致内部审计要经常性、有计划、系统性地开展政策跟踪审计难度很大。
　　（二）资源整合难
　　国务院下发的《关于加强审计工作的意见》要求相关部门要持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况进行跟踪审计。从审计署及其派出机构到省、地市、县审计局，以及各部门内部审计都积极行动起来，有计划地开展了政策跟踪审计。但一些地方还在原有审计项目安排的基础上，专门进行政策跟踪专项审计，有的部门各种监督力量各自为战，造成重复监督、交叉监督和审计资源的严重浪费。
　　（三）整改落实难
　　由于政策跟踪审计揭示的问题一般涉及方向性、全局性的问题，整改难度的确很大，有时甚至要推倒重来、另起炉灶或进行战略调整，因此很多单位不愿整改或整改效果往往不明显。究其原因，一方面是由于认识不到位，不重视整改；另一方面是内部审计尚未建立完善的整改跟踪机制和强制性的配套制度，无法全面掌握审计整改情况。审计部门、纪监委、内外部巡视及其他监督部门没有形成监督合力，导致整改落实情况不尽人意。
　　（四）成果运用难
　　审计成果运用是审计的根本目的之一。由于缺乏上下联动机制和成果共享机制，政策跟踪审计成果作用于被审计单位的效果不大，政策跟踪审计的成果运用比其他各类审计成果运用都难以达到满意的效果。主要表现为：一是决策者不愿用。他们认为自己不会犯方向性和全局性的错误，实现上下联动非常困难。二是制度缺失。各监督部门应当建立联动机制，但目前只有经济责任审计联席会议制度，政策跟踪审计尚未建立健全类似制度，各监督部门只要不是必须就可以不用或有选择地采用联动机制，很难实现成果共享。三是各自为战。政策跟踪审计，既有宏观研判，又有具体案例支撑，其成果运用的可靠性显而易见，由于没有共享机制，各监管部门重复调研、调查、取证、函询、评价等，造成过度监管、重复监管。
　　（五）规范化实施难
　　主要体现在顶层设计不够细化、审计评价标准不好把握。政策措施落实情况跟踪审计，对于审计部门来说是一个全新的领域，是一项全新的课题，国务院和审计署将此项工作作为一项长期任务来抓。然而，与之相适应的审计标准却未出台。由于内审机构在审计视野、政策把握和审计经验方面比较欠缺，又缺少具有可操作性的审计规范、审计程序和审计评价依据，所以相同的问题，可能在一些地方审计部门看来很严重，而其他审计部门看来不是问题，各地只能摸着石头过河，政策措施落实的好坏、孰优孰劣，只能笼统把握。每年年初，审计署印发本年度指导意见，各地根据自身实际情况制订全年工作计划、工作方案，组织力量开展审计。由于各地情况不同，审计的内容、范围等方面有很强的自主性，因此项目实施过程中存在较大的随意性，造成该审不审、大包大揽或审计重点清、责任不清、无法有效整改等问题。政策跟踪审计的规范实施、规范管理、规范考评难度较大。
　　（六）质量保障难
　　当前，内审人员综合素质还不高，难以适应新的审计形式。内部审计特别是基层的内部审计合署办公的现象比较普遍，内审人员的编制、待遇等方面还无法保证，审计人员的政策水平和知识结构难以满足审计新形式、新任务和新要求。内审人员的后续教育不足，政策理论学习掌握不够，缺少政策落实跟踪审计必需的知识和经验，难以满足政策落实跟踪审计的需要，存在审得不深、不透、不实、不专等问题。由于部分内审人员对政策把握不全面、研究不深不透，影响了专业判断能力。他们在审计过程中，往往过于纠结小问题、小线索，对大的问题和线索把握不准；对定性问题的责任主体界定不清，对定量问题的尺度把握不准；发现问题碎片化，揭示单个的违规违纪案例多，揭示宏观和全局的问题少，对问题、线索的总体把控能力不强，难以保证政策跟踪审计的质量和水平。
　　三、政策跟踪审计在体制机制上的保障
　　（一）提高思想认识
　　2018年3月，中国共产党中央审计委员会的成立，明确了审计在党和国家监督体系中的重要作用，标志着我国的审计事业迈向了新的发展阶段。政策跟踪审计可以有效监督和避免政策贯彻和落实中的上下一般粗、以文件贯彻文件、以会议贯彻会议等形式主义和官僚主义问题，确保做到两个维护深入人心，有利于贯彻落实三个区分开来。为此，广大内审人员要从思想上充分认识政策跟踪审计的重要性，在实际工作中高度重视政府跟踪审计。
　　（二）完善制度安排
　　要尽快出台与政策跟踪审计有关的规范标准。事实上，党和国家每一项重大政策措施出台后，各级、各部门、各相关单位都应该有贯彻落实的配套政策、制度和行动方案，而这些配套政策、制度、行动方案和效果就是审计的对象和内容。而对何时开展审计、用什么方式组织跟踪审计、审计的重点是什么、采用什么样的程序开展审计、采用什么样的方法进行评价等就属于政策跟踪审计制度安排的范畴。国务院下发的《关于加强审计工作的意见》及审计署办公厅《关于印发国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）的通知》（审办财发〔2015〕30号）是审计工作的纲领性和指导性文件，目前，有关部门应该尽快研究制定相应的政策跟踪审计的规范标准，并对政策落实跟踪审计的原则、内容、程序、组织形式、审计重点、审计结果公开、审计整改与审计结果运用等进行制度化设计，建立审计质量控制与评价体系，规范审计行为，尽快做出政策跟踪审计实施细则或操作指南等制度安排。
　　（三）完善运作机制
　　一是要建立健全政策跟踪审计的上下联动机制。被审计单位的党委、党组要充分重视政策跟踪审计工作，上下一心，全面做好政策跟踪审计各项组织和整改落实工作；二是要整合各种监督资源，预防重复、过度监管；三是要建立健全政策跟踪审计的联席会议机制；四是要建立和完善政策跟踪审计的考核评价机制；五是要建立和完善整改落实责任制；六是要完善政策跟踪审计成果共享机制。
　　四、相关建议
　　（一）加强学习培训，提高专业水准
　　政策跟踪审计不单纯是一个财务收支审计或某专项业务审计，更重要的是要从审计参与国家治理的角度思考问题，从政策落实与执行、从更加宏观的层面来把握方向，这是审计工作理念的重大转变。要提高内部审计人员的专业水平就必须做到：一要开展相关政策的持续培训。通过定期培训，使广大内审人员能精准把握各项重大政策的背景、内容、目的和应有成效，掌握关键环节和关键节点的评判尺度。二要自觉学习。要引导内审人员积极学习相关学科、相关行业知识，形成主动储备知识、主动钻研、自我扩大知识面、不断完善知识结构的行动自觉。三要使广大内审人员坚持在实践中学习。只有通过实践探索，才能找到行之有效的办法，不断积累经验，因此内审人员要结合本地区、本部门、本单位的实际深入实践，不断总结提高。四要熟练掌握和运用好现代科技手段，不断提高工作效率和工作质量。
　　（二）加大人才储备和培养力度
　　做好各项事业的关键是人才。为优化现有内审队伍结构和知识结构，着力储备和培养复合型人才，需做好以下工作：一是要抓住各种机会提升现有审计人员的综合素质；二是要储备专业人才，积极吸收、培养和引进既懂审计又懂政策、金融、税收、保险、法律、工程建设、计算机操作等知识的复合型人才，为做好政策跟踪审计提供必要的人才储备。
　　（三）加大审计整改力度，努力实现审计成果的共建共享
　　一是要进一步建立和完善审计整改责任制。明确被审计单位的一把手为审计整改第一责任人，上一级的主管部门为审计整改监督责任人，共同抓好审计发现问题的整改落实工作。第一责任人对重大问题要亲自管、亲自抓，一抓到底。对审计发现的问题和提出的整改建议，被审计单位要及时分析成因、认真研究措施、狠抓整改落实，要及时列出整改的时间表和路线图，立审立改与限期整改相结合，力争按時、保质保量整改到位。二是加强整改督促检查。审计部门要建立整改检查跟踪制度，不断加大审计整改的执行力，增强审计监督的威慑力。对审计发现的问题故意拖延整改或拒不整改的，必要时可提请党组织、人事、巡视办、纪检监察等部门共同监督其整改落实。三是审计结果实现共建共享。巡视巡察、纪检监察等部门可以把审计揭示的问题和线索作为依据，开展更深入的巡视或立案检查，组织人事部门要把审计成果作为各级领导干部业绩的评价指标，纳入干部考核档案，列入干部任用、评优争先的重要参考依据。
　　（四）细化指导，改进组织方式
　　上级审计部门在下发政策跟踪审计指导意见时，要尽量细化，明确审计目标、审计重点内容、审计范围、审计发现问题的定性标准和审计报告撰写要求等，满足下级审计部门对实用性和可操作性的需求，帮助他们规范审计行为、提高审计质量。在改进组织方式方面：一是采取上级部门组织力量审计下级单位的组织模式，最大限度地提高审计权威、审计效率和审计质量。二是将政策跟踪审计的重要内容融合、分解到其他审计任务中，突出政策跟踪审计的重要性、经常性和针对性原则，杜绝重复审计、过度监管、各自为战等情况的发生。三是积极开展专项政策跟踪审计调查，就某些或某项政策贯彻、执行情况开展专项审计或专项调查，增强政策跟踪审计的灵活性和时效性。
　　（五）利用大数据等现代科技手段，提升审计工作效率
　　内审部门要学会利用大数据、信息化、数字化等现代科技手段开展审计，先行先试做好数据平台建设和数据资源整合，为审计手段现代化奠定基础。审计署、各级审计机构、内审主管部门要做好顶层设计，建立健全基础数据汇集制度，使各级、各系统范围内的财税、社保、金融、资源环保、企业和工商等成为大数据系统的汇集对象，推进上下级、各有关部门与审计实现数据共享，不断提高审计工作效率。
　　（六）持之以恒，不断创新
　　政策跟踪审计涵盖了财政、金融、保险、税收、行政事业、工商、企业、资源环保和投资等专业审计，内审人员要不断创新审计理念，学会融合运用各种具体的审计方法。一是要创新审计理念。政策跟踪审计是一项全新的审计业务，审计人员要摆脱传统审计理念的束缚，对政策跟踪审计要有全新的认识和准备。二要学会打组合拳。学会融合运用各种具体的审计方法，对遇到的各类政策问题、制度问题、措施问题、落实效果等进行全方位、深层次的揭示。三是要加大审计手段的创新。要加大计算机审计力度，利用大数据平台、综合信息平台，组织专门力量对被审计单位数据进行整理和分析，创新数据采集方式。四是要创新计划安排。学会开展预警、突击审计，重点关注重要资金流向、异常业务行为、异常决策行为等，通过预警的方式准确发现和揭示政策落实过程中的潜在风险和重大问题，并做到有警必审。五是要创新质量意识。政策跟踪审计定性指标多、定量指标少，评价审计质量高低要看其揭示的宏观性、全局性的问题是否准确，揭示的制度配套环节、机制安排环节、措施落实环节和整改环节的问题是否扎实有效，能否为重大政策措施的贯彻落实查错纠弊、保驾护航。
　　【主要参考文献】
　　赵文淼。高等院校建设项目跟踪审计相关问题探究〔J〕。商业会计，2014，（3）。