关于对公证程序规则修订征求意见稿的修订意见

　　摘要：近日，司法部针对2006年5月18日公布、2006年7月1日施行的《公证程序规则》进行修订正，公布《公证程序规则（修订征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），向公众征求修订意见，有关单位和各界人士可以在2019年6月22日前提出意见。此次修订是《公证程序规则》施行13年后的首次修订，是紧跟经济社会对公证需求的发展步伐，高度贯彻减证便民、优化服务的司法为民理念，落实公证放管服的改革要求，主要涉及受理案件范围，简化办证程序，强化公证员和公证机构责任等内容，还对严格公证机构执业秩序、严格自然人身份审核、严格公证员责任追偿等内容进行了明确。
　　关键词：《公证程序规则》；修订意见；放管服
　　笔者作为一线公证员，深知公证制度作为一种预防性质的司法制度，在规范交易行为、定纷止争方面具有不可或缺的价值；更加明白公证程序规则在规范公证工作中的重要性，现对《意见稿》提出以下修改意见：
　　（1）《意见稿》第十一条规定了当事人有权委托他人申办公证，但未规定委托的具体形式；《意见稿》第十二条规定居住在香港、澳门、台湾地区、居住在国外的当事人，委托他人代理申办涉及继承、财产权益处分、人身关系变更等重要公证事项的，其授权委托书应当公证或证明。笔者认为，公证委托的事项与公证当事人本人的利益密切相关，建议立法者在设计规范程序时应将委托书的形式和内容纳入考虑，作出详细、可操作的具体规定，可以有效避免受托人滥用权利，也有助于从程序方面切实保护公证当事人利益。笔者公证工作中接触到委托书五花八门、有打印的、有手写后扫描的、也有办理公证的委托等等；鉴于申办公证的事项与委托人的利益直接相关，建议参照《民法总则》关于委托代理的有关规定，委托他人申办公证须采用书面形式，授权委托书应当载明委托人的姓名或者名称、委托申办的公证事项、委托权限范围和期间，并由委托人签名或者盖章，且建议不允许受委托人向第三人转委托。
　　（2）当前党中央贯彻落实积极服务民营企业、优化营商环境送公证服务进企业公证便民惠民放管服等系列政策，此次修订的目的之一就是扩大公证机构受理案件范围，便利当事人申办公证。而《意见稿》第十三条规定公证机构不得在核定的执业区域和办公场所外设立办证地点。行政服务中心、法律服务中心、不动产登记中心等部门为推动人员、流程集成，设立综合性办证大厅，公证机构作为窗口单位，自然也成为其中的一部分，实现信息化技术支撑的定点受理、并行办理，让群众少跑路。如果将公证机构受理公证事项的场所严格限定在公证机构的办公场所，即使公证机构受理案件范围再大，受限于办公场所，便民也是非常有限的，这不仅限制了公证行业的发展，更是与党中央的放管服政策相悖，最终损害的是公证当事人的权益。因此，笔者建议应当修改为：公证执业区域是指由省、自治区、直辖市司法行政机关，根据《公证法》第二十五条和《公证机构执业管理办法》第十条的规定以及当地公证机构设置方案，划定的公证机构受理公证业务的地域范围。公证机构的执业区域，由省、自治区、直辖市司法行政机关在办理该公证机构设立或者变更审批时予以核定。公证机构在执业区域内变更办公场所、增设办证地点，由主管司法行政机关批准，报省、自治区、直辖市司法行政机关备案。公证机构应当在核定的执业区域内受理公证业务，不得在核定的执业区域外设立办证地点。
　　（3）无论是《中华人民共和国公证法》还是《公证程序规则》对公证机构的执业区域仅仅作出了概括性规定，未对其进行明确详细的规定，指导性不强，致使如今某些公证机构有机可乘，借公证远程受理之名、实则承揽各地公证业务，在全国范围内对公证业务无所不办，不正当竞争之行为造成诸多不良影响，不利于公证行业的整体发展。按照《意见稿》第十四条规定当事人申请办理公证，可以向住所地、居住地、行为地或者事实发生地的公证机构提出申请；其他公证机构具备审查核实条件、具备办理能力的，也可以向其他公证机构提出申请。理论上，公证机构只要想办理公证、只要愿意办理公证，就可以跨越执业区域，在全国上下、港澳台地区、异国他乡均可受理公证事项，那么各省、自治区、直辖市司法行政机关对公证执行区域的规定和设置形同虚设、名存实亡，还有什么实质意义呢？因此，笔者建议《意见稿》第十四条规定应当改成：当事人申请办理公证，可以向户籍地、住所地、居住地、行为地或者事实发生地的公证机构提出申请；同一执业区域内的其他公证机构具备审查核实条件、具备办理能力的，也可以向该执业区域内的其他公证机构提出申请。
　　（4）《意见稿》第二十条第三款规定：公证机构受理公证申请后，应当在全国公证管理系统录入办证信息，实施公证办理流程控制，办证进度向当事人公开。建议修改成：公证机构受理公证申请后，经当事人申请办证进度应向当事人公开。公证程序规则是规范办理公证的程序规则，在全国公证管理系统中录入办证信息，属于内部管理规定，不属于公证程序的組成部分。假设将办证信息录入全国公证管理系统内容规定在公证程序规则中，是否意味着办证信息未完成录入程序即意味着公证程序未完成、公证机构不能向当事人出具公证书、公证书未生效？如果因为全国管理系统故障或者公证机构办证系统故障，导致办证信息录入不及时、信息不对称甚至遗漏，造成申请人以此为理由申请撤销公证书并向公证机构索赔，该责任是否直接由司法部或者中国公证协会承担？无论是公证机构利用计算机系统办证还是司法主管部门利用计算机系统进行公证管理，都是为了更方便快捷的服务当事人、把控公证服务质量，但是也要考虑到发生特殊情况时的最佳处理方法。因此，笔者强烈建议删除此条款，不应纳入程序规则，而应作为全国公证内部管理规定。
　　（5）《意见稿》第四十八条第一款规定：不予办理公证的，由承办公证员写出书面报告，报公证机构负责人审批。不予办理公证的决定应当书面通知当事人或其代理人。公证机构受理当事人或其代理人的公证事项后，即进入核实、办理、审批、制作程序，发现已受理的公证事项属于不予办理情况并作出不予受理决定时，当事人或其代理人可能无法或不愿意返回公证机构领取书面通知，甚至邮寄送达都被拒收。笔者认为，不予办理公证的决定应当通知当事人或其代理人，但通知的方式应该多样化，而不是仅仅限于书面，也可以采用电话、短信、邮件、网站公告、报刊公告等方式。
　　（6）《意见稿》第六十二条第三款规定（下转第页）（上接第页）公证机构撤销公证书或出具补正公证书的，应当于撤销决定作出或补正公证书出具当日报地方公证协会备案，并录入全国公证管理系统。笔者认为，撤销公证书与补正公证书的程序应该有所区别。撤销公证书是因为公证书的基本内容违法或者与事实不符或公证书内容合法、正确，但在办理过程中有违反程序规定、缺乏必要手续的情形，无法补办或者严重违反公证程序的，撤销后自始无效，其程序应当更为严格；而补正公证书，是因为公证书内容合法、正确，仅证词表述或者格式不当的，或公证书的部分内容违法或者与事实不符的，不能收回的，另行出具补正公证书，目的在于纠正、补充原公证书的内容，使其继续生效。因此，笔者建议修改此条款，公证机构出具补正公证书的，不建议向地方公证协会备案，只须按照公证审批程序出证即可。理由在于有些小错误比如姓名、性别、出生年月、身份证号码、住址、不动产地址等细微改动，在公证书无法收回的情况下，公证机构为了方便当事人会出具补正公证书，这种情况并不少，甚至常态化。很多地级市没有成立公证协会，即使有成立公证协会，也不一定有足够的人力处理备案事务；再者，没有设立公证协会的地级市是否要向省级公证协会办理备案手续、必须多长时间内完成备案？假使将公证机构出具补正公证书纳入备案程序，只会造成程序更繁琐复杂、人力成本和时间成本无法估计。
　　（7）《意见稿》对不予办理、终止办理、撤销公证书情形及程序均进行了详细的规定，但是对当事人的救济渠道方面没有进行相应的作出规定。根据笔者多年的基层公证经验，当事人对公证机构的不予办理、终止办理或撤销公证书决定有异议时，直接到司法主管部门的对应科室投诉，而不是直接去法院起诉，很多时候经过分管科室、公证协会介入调解后，当事人也就欣然接受公证机构的决定，甚少进入诉讼阶段。修定最终目的是为了更好地规范公证程序，保证公证质量，保障当事人权益。立法者在追求高效便捷的过程当中，更不能忽视程序正义对公证当事人的保护。因此，笔者建议《意见稿》应对当事人对公证机构作出不予办理、终止办理、撤销公证书的决定、退还公证费等有异议时制定相应的救济程序，为当事人提供必要的救济途径，使程序规则适用于公证实践，更具有操作性，为真正解决实务問题提供必要的参考。
　　参考文献：
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　　〔2〕刘博。新《公证程序规则》我们当如何认识中国公证协会江晓亮秘书长就《公证程序规则》修订答记者问〔J〕。中国公证，2006，（07）：1213。
　　作者简介：
　　陈丽茹（1984。10～），女，汉族，广东五华人，二级（副高）公证员，法律硕士学位，研究方向：民商法。