浅谈财政扶贫专项资金绩效审计

　　中图分类号：F239文献标识码：A文章编号：10025812（2016）14005302
　　摘要：随着政府绩效审计在我国的不断发展和深入，财政扶贫专项资金作为政府财政公共支出的一个重要部分，已经越来越受到国家和审计机关的重视，加之财政扶贫专项资金在消除贫困、实现共同富裕方面的重大作用，对财政扶贫专项资金开展绩效审计，也成为一种必然。本文以财政扶贫专项资金为切入点，结合政府的绩效审计，分析对财政扶贫专项资金开展绩效审计的必要性，并给出了相应建议。
　　关键词：财政扶贫专项资金绩效审计
　　国是世界上人口最多的国家，经济基础较薄弱，贫困人口较多，消除贫困一直是国家和人民关心的重要问题。我国社会主义现代化建设和改革开放的重要任务之一就是逐步消除贫困，实现共同富裕。财政扶贫专项资金管理和使用的好坏，不仅关系到扶贫工作的成败，更关系到社会的稳定和国家的长治久安。
　　一、财政扶贫专项资金绩效审计的目标及内容
　　许多国家把绩效审计的目标定位在评价并改善政府项目的运作，为政府和议会提供相关信息，包括审计发现、审计结论、审计评价以及与被审计单位及其管理和政策有关的审计建议。经济性、效率性和效果性一直是国际上普遍接受的绩效审计三个要素，政府绩效审计是指公共审计机构和审计人员通过审计，对公共资源管理和使用的3E指标情况进行分析评价，并得出绩效审计结论和作出审计建议。其中经济性是指，在保证质量的前提下，项目要以最低的投入或成本达到既定或最优目标，这是从支出或成本的节约方面来进行评价；效率性是指成本和产出的关系，是达到最佳的投入和产出比例，这是从产出或项目目标达到的对比消耗上来进行评价；效果性是指产出或者项目目标的实现程度，实际效果是否和预期的效果一致，这是从完成情况的质量上评价。三者是一个有机的整体，但同时三者也绝不仅仅是简单的算术比。经济性主要侧重于成本和投入，注重节约支出；效率性关注成本和产出的关系；效果性是对项目实际结果与预期结果进行比较，关注的是实现程度大小。经过几十年来绩效审计理论的不断完善和发展，现在国际和国内都有相当部分的最高审计机构或者专家学者认可绩效审计的新5E指标，即经济性、效率性、效果性、环境性和公平性，即在原有的3E指标基础上加入了环境和公平的概念。环境性是指在实施项目或者生产产出的过程中对环境的影响程度，包括正向的改善环境和负向的破坏环境以及损耗资源特别是不可再生资源的程度；公平性是指在实施项目或者生产产出过程中要向所有人提供实现美好生活愿望的均等机会，特别是政府服务行为更是要从促进社会经济发展方面，确保每个人都有平等的机会满足自身发展需求。
　　具体到财政扶贫专项资金，应首先确认专项资金规模，根据具体项目内容确定审计目标，并在此基础上查明扶贫项目的经济性、效率性和效果性的履行情况，发现扶贫资金使用过程中存在的问题，提出针对性审计建议，确保政府扶贫政策有效执行，提高扶贫资金使用效率。具体包括四个目标：摸清现状、揭示问题、评价效果、提出建议。
　　十三五时期是全面建成小康社会的决胜阶段，随着党中央和国务院对民族地区、边疆地区、贫困地区发展的高度重视和一大批扶贫开发项目的实施，为贫困地区的经济社会发展带来了历史机遇。国家对贫困地区发展越来越重视，政府投入的扶贫专项资金数额逐年上升。对扶贫专项资金的审计应重点关注其支出状况和执行效率，在资金流通合法合规性的基础上，开展必要的项目绩效审计。扶贫专项资金绩效审计重点有以下几个方面：一是以脱贫为出发点，审计扶贫项目，重点关注扶贫资金项目立项审批情况和各级部门对扶贫项目的管理情况。二是以贯彻落实为重点，审计各部门执行情况并作出合理科学的评价。三是以扶贫资金走向为主线，梳理扶贫专项资金在各个环节中的使用状况。四是以促进经济发展为目标，分析扶贫资金的使用效率。
　　二、财政扶贫专项资金绩效审计过程中存在的问题
　　（一）对财政扶贫专项资金的绩效审计重视程度不够
　　财政扶贫专项资金的效率高低影响着扶贫项目的实施结果以及扶贫工作的大局。但现阶段一些审计部门没有重视扶贫资金绩效审计工作，相应的绩效审计评价体系也没有建立，实施效果亦不尽如人意。从近年来审计机关开展扶贫资金审计来看，更多的还是财务收支审计，而真正意义上的、完全的绩效审计项目开展得还不够深入，主要表现有：目前审计仍是以财务收支审计项目为主，更多关注扶贫资金收入、支出和结余情况的合法性、合规性，很少把扶贫资金绩效审计作为一个独立的审计项目来安排实施。尽管在常规的财政财务收支审计中会涉及到绩效，但其经济性、效率性、效果性、公平性和环境性的整体分析和科学评价都不够。
　　（二）我国扶贫专项资金审计法律制度建设不够完善
　　专门性扶贫资金审计法律制度是指仅调整扶贫资金审计监督法律关系的法律规范的总和。为推动我国扶贫开发进程，中共中央、国务院制定发布了《农村扶贫开发纲要（20112020）》（以下简称《纲要》），《纲要》要求加强法制化建设，加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。就扶贫审计领域而言，在国家法律层面并没有专门的审计立法，国家审计署通常是依据一般性审计法律法规和中央部门规范性文件对扶贫资金进行审计监督，地方各级审计机关的依据则是一般性审计法律法规、中央部门规范性文件和地方性法规。
　　然而，我国的扶贫资金审计立法仍处于空白状态。只有一些中央部门规范性文件，由于中央部门规范性文件对全国各级审计机关的扶贫资金审计工作实践发挥着规范和指导作用，本文仍将其视为研究扶贫资金审计法律制度的基础。扶贫资金审计中央部门规范性文件主要包括：2002年审计署与国务院扶贫开发领导小组办公室联合下发的《关于落实〈中国农村扶贫开发纲要〉做好扶贫资金审计工作的意见》；2004年审计署、国务院扶贫开发领导小组办公室、国家发展与改革委员会、财政部和中国农业银行下发的《关于进一步做好扶贫资金审计、监督工作的意见》。这两份中央部门规范性文件对各级审计机关的扶贫资金审计工作作出了较为具体的要求。
　　我国扶贫资金审计法律制度的问题主要表现在对扶贫资金的审计监督和对扶贫资金审计权的监督两个方面：在对扶贫资金的审计监督方面，存在扶贫资金审计范围不够明确、扶贫资金绩效责任追究制度不健全等问题；在对扶贫资金审计权的监督方面，存在扶贫资金审计机关的法律责任不明确、扶贫资金审计权缺少权力制约机制等问题。
　　（三）尚未建立统一的财政扶贫专项资金绩效审计评价体系
　　财政扶贫资金绩效审计评价指标体系中通常只有经济绩效和管理绩效两个维度，而且在实际开展财政扶贫资金绩效审计评价工作中，大多数只对其中的经济绩效这一维度进行评价，特别是地区县市在开展财政扶贫资金绩效审计评价工作时，指标维度更单一，甚至一些县未按照有关文件要求去开展绩效审计评价工作，或者没有文件、文件不全面。财政扶贫资金使用绩效不同于其他投资项目，不能单纯地从经济绩效这一维度去评价其使用效益，而应该从多个维度去评价，才能使指标体系更加科学合理。
　　财政扶贫资金管理办法中，尚未作出对财政扶贫资金绩效审计评价指标体系相关操作性的详细条款和规定，在指标体系的评价方面缺乏指导性，在评价内容方面不够科学。由于财政扶贫资金本身产生的经济绩效不大，而更多的是产生社会绩效和生态绩效，但实际开展工作中却常常侧重于经济绩效的评价，而忽视社会绩效和生态绩效等评价，在现有相关研究成果中，所构建的指标体系普遍都存在评价内容不科学和缺乏整体性问题。
　　三、财政扶贫专项资金绩效审计的建议
　　（一）重视财政扶贫专项资金的绩效审计
　　各级审计机关要认识到财政扶贫专项资金绩效审计的重要作用，强化绩效审计意识。扶贫专项资金是有限的，但其承担的责任是巨大的，这就需要审计机关用监督和报告的形式对扶贫专项资金进行管理，提高扶贫专项资金的使用效率。对扶贫专项资金进行绩效审计是提高政府行政效率的重要途径和减少腐败的必须措施。应健全绩效审计报告与绩效审计结果公告制度。此外，应加大对农业专项资金绩效审计报告与结果的公告披露力度，农业专项资金绩效审计报告一定要客观公正、实事求是，对于被审计部门存在的问题应该明确指明，从体制、制度以及政策措施层面发现、分析和解决问题，更好地发挥农业专项资金审计的国家善治目的。
　　（二）完善我国扶贫专项资金审计法律制度建设
　　完善我国扶贫专项资金审计法律制度建设，首先，要明确扶贫资金的审计监督范围，具体来说包括以下几个方面；一是从立法上明确扶贫资金的审计比例；二是建立其他类扶贫资金进入政府审计的程序；三是在执行中科学制定扶贫资金审计计划。其次，要健全扶贫资金绩效责任追究制度。审计机关进行扶贫资金绩效审计的目的不仅仅是为了扶贫资金效益的评估和报告，更为重要的是对扶贫资金效益问题的揭露和预防。要求审计机关履行扶贫资金绩效审计职责，必须落实扶贫资金绩效审计的法律责任，而法律责任的认定和追究也是审计机关履行扶贫资金绩效审计的重要内容。不仅要明确审计机关对扶贫资金绩效问题的问责权力和扶贫资金绩效审计法律责任的认定标准，还要确定扶贫资金绩效审计法律责任的类型。再次，要明确扶贫资金审计机关的法律责任，从立法上增强对扶贫资金审计工作的约束性并明确扶贫资金审计工作的法律责任主体。
　　（三）建立健全财政专项资金绩效审计评价体系
　　绩效审计评价的关键就是绩效审计评价指标体系，不论是前期数据采集，还是后期审计程序执行，都是围绕评价指标体系而展开的。绩效审计评价指标体系是绩效审计最基本且最重要的一项内容，它为审计人员提供审计评价参考标准，使审计人员能根据实际情况与预期标准之间的差异来进行客观合理评价，使审计信息筛选从无序走向有序，从杂乱无章变得系统规范。
　　由于公共财政扶贫体系机构庞大、复杂、分散，社会公众依靠自身的力量无法从事一些大型公共扶贫项目，于是委托政府相关部门代为行使公共权力来管理扶贫工作，此时就产生了社会公众和政府部门之间的财政扶贫委托代理关系。为了防止各级政府部门在行使代理权力时，利用信息不对称而进行逆向选择或产生道德风险的行为，私自占用、延期滞留、虚报冒领、挤占挪用扶贫资金而损害广大公众的利益，有必要建立一套财政扶贫专项资金绩效审计评价监督机制，以加强对扶贫工作和扶贫资金使用情况的审计监督。
　　在建立财政扶贫专项资金的绩效审计评价体系过程中，要保持绩效评价的严谨与客观，面对具体的绩效审计项目要因地制宜，在建立指标体系的过程中要遵循可比性、可操作性、全面性等基本原则。可以基于平衡计分卡的四个维度，建立绩效审计评标体系，四个维度分别是经济维度、效益维度、效果维度、生态维度。每个维度可以设计两到三级指标。如项目绩效审计中，经济维度可以设计项目建设资金使用经济性、项目管理资金使用经济性等二级指标，其下可以设置固定资产使用率、财务费用预算节约率等三级指标来评价经济维度。对于财政扶贫资金绩效审计评价体系的构建，仁者见仁智者见智，需要因地制宜，但是其本质都应围绕着绩效审计的目标进行。
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