行政法允诺行为的主体

　　2004年1月14日，最高人民法院法发（2004）2号《关于规范行政案件案由的通知》已将行政允诺看作行政行为的一种，规定了具体的行政诉讼案由。行政允诺行为在实践中常见的主要有：允诺引资奖励、允诺举报奖励、允诺国家工作人员辞职奖励。并且上述行政允诺行为均有过相关的行政争议。在山东引致诉讼的案件主要有：莘县引资奖励案、荣城引资奖励案、淄博举报奖励案、汶上国家工作人员辞职奖励案等。上述案例均为政府或其职能部门先以规范性文件的形式规定奖励的条件，而后符合条件的申请人按照政府或其职能部门规定的条件申请奖励，政府或其职能部门拒绝引致诉讼。最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》，同时将行政合同、行政奖励作为并列的行政行为与行政允诺规定在一起。笔者认为，对行政允诺这一新近引起重视的行政行为应进行研究，同时，对它与行政合同、行政奖励之间的关系也应加以探讨。
　　一、行政允诺行为的概念及特点
　　笔者上述提到的山东的几个具体案例，从其名称就能看出行政允诺行为的大致端倪。笔者拟对行政允诺行为作出如下定义：行政允诺行为是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门（如下属财政部门）给予该相对人物资利益或其他利益的单方意思表示行为。其中定义中所说的特定行为，亦可称为行政请求事项。
　　行政允诺行为具有如下特点：
　　1、行为主体的行政属性。行政允诺行为的作出者为政府或其职能部门。
　　2、行为目的的行政性或公益性。行政允诺的目的是为了实现行政职能，一般具有社会公益目的。
　　3、行为的单方性。行政允诺行为是一种单方的行政行为，是自己做出的一种单方承诺，它类似于悬赏合同中的“悬赏”行为。
　　4、行为的奖励性。行政允诺行为大多含有奖励内容。为实现行政目的或社会公益，只有允诺给予不特定的相对人以一定的奖励，才能使不特定的相对人踊跃作为，才能真正实现行政目的或最大化地实现社会公益。
　　5、行为效力的非强制性。行政主体作出允诺，它实际上发出的是一种邀请，请求不特定相对人为一定行为，并允诺给予相应的“对价”。行政主体作出允诺，并不强制要求任何一个不特定的相对人作出相应的行为，它对这种行为持一种肯定和鼓励的态度，并承诺对于有这种行为的人给予奖励。
　　6、行为内容和程序上的自由裁量性。现行行政主体是否作出行政允诺行为以及作出怎样的行政允诺，并无法律上的明确规定，均属于行政主体自由裁量的范围。当然这也是引致诉讼及立法中应加以规范的地方。
　　7、行为发生的临时性或应急性。行为的发生往往基于某一临时或特定事项，为实现某种行政目的的需要。如为破获某一案件，地方政府或其职能部门规定对于提供案件线索或抓获犯罪人的给予一定的奖励，便带有明显的应急性质。政府或其职能部门在制定规范性文件时，一般也会限定其文件的有效期限。如政府引资奖励，一般会规定在某个时段的引资才会给予奖励。
　　8、行为相对人的不特定性。行政允诺行为一般不会向特定的少数人作出，它面对的相对人是不特定的多数人，这些人隐含在社会公众中间。当然这并不排除行政主体可以限制某些人即使做出某种行为也不属于行政允诺奖励的对象。
　　9、相对人实施特定行为的非法定义务性及非法责性。即相对人在有条件的情况下可以实施行政主体要求实施的特定行为，也可以不实施该行为，相对人有自主决定实施或不实施该行为的自由。即使相对人有实施该行为的条件，但其不履行该义务在实际上也不能追究其行政责任。
　　二、行政允诺行为的司法审查
　　单纯的行政允诺并不会引起诉讼，只有出现了诉讼才存在对行政允诺行为的司法审查问题。行政允诺引致诉讼的前提就是出现了符合行政允诺设定条件的人，其要求政府或其职能部门履行自己的允诺，政府或其职能部门不履行或不适当履行自己的允诺（包括当事人认为的情况），从而引发诉讼。这种行政主体与相对人之间的争议属于行政争议，应由行政审判进行处理。某些人认为应由民事审判进行处理，笔者认为这种观点是不正确的。虽然行政允诺纠纷看似平等主体间的纠纷，但由于行政主体行政允诺的目的含有行政目的或社会公益目的，因此二者在非诉讼过程中，地位是不平等的，由此产生的争议仍应由法院行政诉讼进行处理。
　　行政允诺行为的司法审查包括1、对相对人的行为是否符合行政允诺设定条件的审查；2、对行政允诺内容本身的审查；3、对行政主体是否适当履行行政允诺内容的审查三部分。
　　1、对相对人的行为是否符合行政允诺设定条件的审查
　　笔者认为，行政允诺诉讼，相对人作为行政争议的一方，其行为是否符合行政允诺设定的条件，应是审查的第一个重点。这也正如在审查合同纠纷时，首先要审查合同是否成立是一样的。假如发现相对人的行为本身并不符合行政允诺设定的条件，则可以直接判决驳回相对人的诉讼请求。
　　2、对行政允诺内容本身的审查
　　在审查相对人的行为符合行政允诺设定的条件后，是否就应当直接判决行政主体按行政允诺履行行政奖励呢？笔者认为，对行政允诺本身仍应进行审查。一般行政行为的审查是进行合法性审查，但由于行政允诺，如招商引资奖励、举报案件奖励、鼓励辞职奖励等行政允诺并无明确的法律、法规规定。招商引资奖励也许会有县级、市级乃至省级的文件，但国家不可能制定全国性的奖励引资制度；案件线索举报奖励，一般是针对个案进行，其形式可能更为简单；鼓励“辞职”奖励，虽与“精简机构”的大政策相符合，但国家并无具体的法律、法规规定，但上述行政允诺行为在相对人履行了相关义务，符合其设定条件后，又不能全部不履行这既与政府诚信原则相违背，在某些情况下也不符合广大人民群众的意愿，更地使下一步工作的某种政府允诺无人“喝彩”埋下了隐患，所以，并不是所有的行政允诺没有法律、法规依据，而被法院不予支持。因为对行政允诺没有法律、法规规定，因此，在对行政允诺行为进行审查的时候更多地要顾及到合理性问题。
　　对行政允诺行为合理性的审查，笔者认为：
　　首先要审查其是否违背法律、法规的强制性规定，是否与国家政策相符合。如果其违背法律的强制性规定，或者其与国家政策相悖，那么在这种情况下，笔者认为就应当认定其行政允诺行为违法。随之产生的问题就是国家赔偿问题，国家赔偿的范围，笔者认为应包括当事人为履行行政允诺设定的义务所支出的合理费用，应当以弥补相对人的损失为原则。