关于对县机关事业单位人员混岗现象的思考

　　根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和《公务员法》等人事编制管理规定，行政机关和事业单位作为两种性质截然不同的组织机构，在编制和人员使用上应该严格遵守规定：行政机关核定行政编制，设置行政岗位，使用行政人员；事业单位则核定事业编制，设置事业岗位，使用事业人员。但在实际工作开展中，由于行政编制较少、实转非人员多和行政机关内部管理不规范等原因，我县各级行政事业单位都不同程度地存在着行政、事业人员混岗的现象。
　　一、政事不分、人员混岗的现象存在普遍性。
　　截止到2018年6月30日，我县机构个数为329个（含党政群机关、乡镇机关和事业单位），在编4962人（事业单位在编3564人）。根据在目前开展的机构和人员编制核查工作中掌握的情况来看，虽然在2012年我县曾开展过党政群机关混编混岗情况调查清理，但收效甚微，全县329个各级行政事业单位仍然普遍存在人员混岗的现象。概括来说，主要有以下几种情形：
　　（一）事业身份人员占行政岗位。即个人身份为事业干部，占事业编制，人事关系在事业单位，但是长期在行政机关工作，履行行政职责。这其中又可细分为两类：一是在没有下属事业单位或人员较少的行政机关，跨部门、层级借用事业人员到机关从事行政工作，由行政机关进行日常管理，而由编制所在单位进行年终考核。例如县公安局、县农办等部门的借用人员。二是在有下属事业单位的部门，因为人员的编制、工资、考核都由行政机关统一管理，所以在工作分工中，几乎没考虑人员的身份因素，而是全局统筹，全盘皆兵。这种现象在县级和乡镇机关都相当普遍，这类人员也是混岗人员的主要构成体。尤其是在农林牧水和教育、卫生这些下属事业单位比较多的部门和乡镇机关，下属事业单位人员成了完成机关行政工作的主力军。
　　（二）行政机关人员占事业单位岗位。这类人员主要是以行政机关公务员身份人员担任事业单位领导职务为主。即个人为党政群机关干部，公务员身份，占行政编制，人事关系在行政单位，但是长期在事业单位任职，履行事业单位法人职责。
　　二、行政事业单位人员混岗现象积弊重重。
　　这种将行政编制人员和事业编制人员交叉使用，从而造成人员、编制和岗位管理混乱的现象不但在一定程度上破坏了编制管理秩序，损害了编制就是法规的严肃性，对各项工作的开展也造成了消极影响。
　　（一）与事业单位分类改革政事分开、管办分离的要求相悖。政事不分、一体化管理（政事职能没有彻底分开、政事机构明分暗不分、政事人员混编混岗）是我国行政管理体制中长期存在的一个突出问题。理顺政事机构、职能与人员关系是行政管理体制改革的重要内容和事业单位体制改革的核心环节。所以无论是事业人员占行政岗位从事行政工作，还是行政人员长期兼任事业单位法人都与事业单位分类改革政事分开、管办分离的要求明显相悖。
　　（二）制约部门职能的发挥。一是制约了行政机关职能的发挥：由于身份限制，混岗人员在行政机关工作岗位上没有晋升提拔的空间，长此以往，将会抑制混岗人员的工作积极性，从而影响到履职效果。二是制约了事业单位职能的发挥。事业单位自身需要承担大量的公益性工作任务，而大量的事业人员借调到行政机关从事行政工作，导致事业单位有人不能用，又因为借出人员仍然占用事业编制，不能再补充新的工作人员，从而因为人员不足而制约了工作的开展，不能充分履行其职能，而大量的行政人员在事业单位任职，也减少。
　　（三）影响混岗人员的个人发展。由于事业人员脱离了事业岗位，在事业单位进行专业技术职务的评定时难免会受到影响；而在履职的行政单位则因身份限制，没有和公务员一样平等的职务晋升空间。
　　（四）增加人员管理难度。各部门在上报相关人员数据、信息时，往往按照人员在岗情况进行统计填报。例如，在今年8月上报县财政局的全县行政事业单位人员和公务用车情况统计工作中，不少单位按照实际在岗人员上报，导致编制、财政、人社等部门不得不花费大量时间人员进行调查、核实、甄别，既增加了工作量，又增加了工作难度，严重影响了工作效率。
　　三、出现混岗现象的主要原因分析。
　　（一）实转非人员数量庞大。截止到2017年底，我县实转非人员已达到141人。各部门退居二线的领导干部一般不再承担具体事务性工作，但是因为没到退休年龄，仍作为在职在编人员管理，占用了有限的行政编制资源。这就使得机关单位在编制有限的情况下，为满足工作需要，只能从事业单位借用人员来完成工作任务。
　　（二）机关内部管理不规范，奖惩机制不健全。
　　（三）政事不分的消极影响。部门下设的事业单位往往因为没有人事、财务管理自主权，导致成为行政机关的延伸，在工作安排上也就彼此不分，由主管部门统一部署，久之便形成了政事不分的局面，这也是造成混岗现象的重要因素。
　　四、解决混岗现象的对策建议。
　　行政事业单位人员混岗是深化体制改革、理顺关系、实行政事分开面临的一道难题。解决行政事业单位混岗现象任重道远，要多措并举。
　　（一）进一步完善编制实名制管理制度。将编制管理和人员管理紧密结合，在全县各级党政机关和事业单位推行定编、定岗、定责、定员。严格按照核定的人员编制数额和编制性质，配备相应的工作人员，并将编制性质、配备人员和人员的工作岗位、职责进行公示。通过公示，明确单位在编人员的所占编制和工作岗位、工作职责、让编制管理公开化、透明化，避免混岗现象的发生，实现人岗一致。
　　（二）稳步推进事业单位改革。借事业单位分类改革的契机，按照政事分开、管办分离的改革要求，理顺行政机关和事业单位的关系，合理划分行政机关和事业单位职责权限，减少行政机关对事业单位的干预，建立起政事职责分开、单位自主用人的分类管理体制，进一步扩大事业单位人事、财务管理自主权，使其逐步不再隶属、依附于任何行政机关，从根本上解决混岗现象。
　　（三）多渠道共同配合协作解决问题。一是我县以事业人员身份从事行政岗位工作的多为近年来新考录的大中专院校毕业生，和行政机关从下属事业单位挑选的工作责任心重，业务能力强的优秀人员，这些人员自身能力出众，经过多年机关工作的历练后更具备了较高的素质，所以应当鼓励混岗人员尤其是当中的年轻人积极参加公务员录用考试，转变身份。二是针对事业人员出口窄，转变身份难的现状，组织、人社部门积极向上级部门争取更多公招、公开选拔领导干部的名额，为优秀事业人员参加公平竞争、转变身份提供更多的机会。
　　（四）规范事业单位法人任职情况。严格按照《事业单位登记管理暂行条例实施细则》中关于事业单位法定代表人任职条件的相关规定，和《四川省机关事业单位财政供养人员管理暂行办法》中行政机关人员到事业单位任职的，必须按照的相关规定，涉及的供给、编制等事项一律办理到所任职单位的要求，在机构编制核查工作中对全县事业单位法人任职情况进行清理规范，办理完善相关法人的编制手续。如不办理，则由主管部门提出规范、合理的事业单位法人任命方案，按管理权限报组织或人社部门进行批准后进行变更、规范。
　　（五）加快撤并乡镇步伐，盘活利用现有的编制资源。编制资源是有限的，在管理上实行总量控制。而我县由于乡镇数量多，有限的编制资源分解到个乡镇后，除乡和镇外，个乡镇的行政编制配备只有8至11名，而其中领导职数核定为7至9名。除开领导职数外，几乎就没有工作人员编制。工作人员严重不足，各乡镇也就只能从下属事业单位乡（镇）综合服务中心借用人员从事行政工作，造成了乡镇普遍的混岗现象。因此建议加快推进撤并乡镇的步伐，在推进乡镇机构改革的同时，整合有限的编制资源，优化机构编制资源配置。