行政事业单位预算编制存在的问题及对策

　　【摘要】近年来，随着新预算法的出台，预算编制工作不断得到加强，有效提高了预算资金的规范性和安全性。但是在预算编制过程中仍然存在着认知不足，能力不强等诸多问题，不同程度地制约了资金使用的效率与效益。本文主要针对存在的问题及原因进行分析，提出相应的解决措施，提出积极探索和使用新的编制方法，进行绩效管理，具有一定的现实意义。
　　【关键词】行政事业单位；预算编制；问题及对策
　　所谓预算就是用数字来编制未来一段时间内实现目标的安排和行动计划，部门预算是指政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后按规定程序批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算作为公共预算组成部分，在整个财政管理中占有极为重要的地位，对于实现公共资源特别是财政资金的优化配置，起到关键作用。做好部门预算是行政事业单位完成工作目标，更好地服务人民群众的有力保障和重要支撑。
　　一、行政事业单位在预算编制中存在的主要问题及原因分析
　　近年来，财政部门推行了很多新的改革措施，部门预算编制工作日趋完善，精细化水平不断提高，但在实际工作中仍然存在一些不容忽视的问题，主要有以下四方面。
　　（一）对预算工作的重要性认识不足。
　　有些行政事业单位的领导在思想上对预算编制工作认识不到位，法制意识淡薄，甚至认为部门预算只是搞形式，走过场，因此预算工作很难按照《预算法》所要求的方法与程序来编制。有些领导则认为预算是财务部门的事情，应由财务部门负责预算的编制与控制，实际上部门预算是单位业务、资金、费用等集于一体的综合性预算体系，部门预算的基础牵涉到业务、项目、财务、管理、人力资源等方方面面。如果单纯依靠财务部门是无法准确获取、掌握经费支出的使用方向及具体支出的范围，尤其是项目经费的支出，对于项目的实施依据、实施内容、具体开支标准以及最终的实施效果，财务部门无法准确及时地把握。因此只有业务部门对全年工作进行科学的预测和详细的规划，提供准确的业务数据和业务所需资金，财务部门才能合理确定预算数，否则会导致编制的预算无法满足业务开展的需要。
　　（二）基础数据不精准，编制方法不完善。
　　具体表现在：（1）预算编制前，对人、财、物相关数据，没有及时地核对与更新，导致上报的人员工资，车辆情况、办公设备等基础信息不全面，甚至发生重大偏差，导致基础信息及数据不准确。在预算编制过程中，没有根据单位的年度目标，没有参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和科学预测本年度收支，没有按照规定程序征求各方面意见后，进行科学合理单位预算编制。
　　（2）公用经费定额不科学。财政部门对各单位的公用经费普遍采用在編人数与定额标准一刀切的方法核定公用经费总额。由于行政事业单位各自职能与承担的工作任务的不同，公用经费的支出也各不相同，采用一刀切的办法核定公用经费往往导致与实际工作不相适应。
　　（3）项目经费的预算审核难到位。以切蛋糕方式分配财政资金，往往预算单位上报数很大，财政部门按照上一年度的预算数，设定限额的方法控制，没有考虑项目经费的必要性和社会事业发展的需求，因此按基数法编制部门预算已无法适应预算绩效管理的要求。
　　（三）有些单位过于注重自身利益，不能适应部门预算的编制要求。
　　在编制部门预算时，一些单位的领导不是以本单位下一年度的发展目标以及重大项目出发，不是站在如何使财政资金发挥更大社会效应的高度，没有从预算的科学、合理和实际性出发，而是从单位自身的利益出发，如何为部门多争取利益考虑，存在财政资金不多拿吃亏的本位主义思想。特别是对项目资金和基本建设资金，存在多立项多要钱的思想来编制预算。目前在部门预算编制的实际过程中，为便于单位工作的顺利开展，万一资金不够，追加经费费时费力并且难度较大，因此在编制预算时，随意编列项目，扩大预算支出，严重影响了部门预算编制的严肃性与科学性。
　　（四）执行、监督力度不足。在当前预算编制和执行过程中，存在监督不到位的现象。主要表现在：一是政府财政部门监督不够得力，特别对部门预算执行方面的监督检查乏力，存在一拨了之的现象，重编制轻管理，使得部门预算流于形式。二人大监督不够深入，存在重程序轻实质现象，对部门预算审查监督还没有建立一个比较完善的监督机制。三审计监督不够扎实，重结果轻原因，对部门预算执行情况审计，往往只是就收支审收支，对预算执行结果与部门预算发生差异的原因，缺乏深入细致的调查与研究，因此，审计监督的力度有待于进一步提高。四是部门预算执行方面的自我约束力不强，随意性较大，预算法定意识较差，往往导致部门预算执行结果与预算数偏差较大，难以发挥部门预算应有的作用。
　　二、规范行政事业单位预算编制工作的建议对策
　　（一）强化责任意识，保障预算编制的科学有效。强化单位主要领导的教育培训，提高他们对预算重要性的认识，努力强化预算法制意识。推行预算问责制，真正使单位一把手从思想上改变观念，克服在预算过程中存在的搞形式、走过场的现象，消除只重视单位自身的利益不考虑全局的偏面思想和只看眼前不看长远的短期行为，真正把预算编制同单位部门的发展规划结合起来。行政事业单位在预算编制上要立足部门实际，从宏观上进行编制，加强前瞻性。将宏观调控与细节预算相结合，充分考虑到财政支出的方方面面，做到不遗漏、不好高骛远，减少预算的盲目性。在预算编制前，认真细致地进行调研并进行科学论证，严格按程序进行预算编制，确保预算编制的科学性。
　　（二）提高业务人员水平，确保预算支出的准确性。预算编制人员是预算工作的主要承担者，也是预算编制质量的关键人员。因此，强化预算编制前对编制人员培训，使编制人员在思想上重视、在业务能力上适应编制工作的需要。同时，预算作为一种科学预测，应建立在单位客观可靠的数据基础上。财务部门在编制部门预算时，一定要做好编制预算的准备工作。比如：大宗办公用品、办公设备和专用仪器设备的采购，严格按政府采购方式，对采购项目、数量、资金来源等详细编制。建设性项目和专项支出要递交支出项目申请，并同时出具项目论证报告，准确地确定预算项目所需资金。财务部门应会同项目支出申请科室及单位根据事业发展规划，认真地审核项目支出预算，根据项目发展的重要性、可行性和效益，分清轻重缓急，合理安排项目资金。对政府安排的刚性支出项目必须保证，优先保障单位所需的运行资金，不留硬缺口。只有这样项目支出预算才会不背离部门职责和工作计划，单位的事业发展才有资金保障。
　　另外，对部门运作中容易失控的支出项目，例如会议支出、招待等，要合理分解并严格标准，未经批准，不得超出预算范围，尽量做到年度预算与核算相符。
　　（三）建立完善绩效评价制度，强化预算管理。以财政部门为主导建立健全预算管理绩效评价制度是提高财政资金使用效率的保证。一是对预算执行进行全过程的绩效监控和考评，绩效监控要与项目实施进展相结合，及时发现偏离目标的问题并对预算所确定的支出总量和结构进行相应调整，以保证目标的实现。通过将结果与绩效目标的对比，对单位履行职能的情况或项目效果进行客观、公正的评价。二是不断完善绩效评价指标体系、方法体系和标准体系。结合绩效评价工作实际、逐步建立完善共性指标和个性指标、定性指标和定量指标相结合的绩效评价指标体系。结合当地部门实际，建立统一、规范绩效评价标准，使得区域内、部门之间绩效评价标准具有可比性，增强绩效评价结果的实用性。三是加强绩效评价的组织和协调。建立政府支持、财政部门主导、其他部门密切协作、公众积极参与的工作机制。健全绩效评价工作机构，明确各其的职责范围。将评价结果纳入政府目标管理考核范围，真正提高绩效评价的工作效果。四是探索建立行政问责制度。在科学划分组织和个人职责的基础上，建立预算编制、执行、监督、绩效评价的主体责任追究制度，责任量化，与个人职务晋升、工资待遇紧密挂钩，扎实推进预算编制、使用管理的规范化、科学化。
　　（四）积极探索和采用新的预算编制方法。原来的预算编制方法，大多采用增量预算编制方法，及一般都是在以前年度的预算基础，再进行考虑增加和减少，这个已经成为行政事业单位编制预算的最主要方法。除了增量预算外，还可以积极不断探索和采用新的编制方法，比如零基预算编制法。零基预算法，就是不考虑以前年度的预算，重新考虑和审视现在单位所有的资源，分析预算期的需要分析费用和项目金额的合理性。这样审查单位的所有业务要素，有助于创造出一个高校精简的组织。除了零基预算外，还可以对有项目特别是大型基础项目的的单位采用项目预算法。对与生产和研发的单位，采用作业预算等等。不同方法的采用，会使单位的预算变得更为准确。
　　（五）建立电子数据共享平台，积极推进预算公开。为积极推进社会化监督，人大、审计等监督部门，在财政部门下达预算控制数和绩效目标前，根据预算编制部门上报的预算编制，及时对预算内容及项目的可行性和必要性进行审查，提出建议与意见。将财政管理基础信息、财政收支运行数据、以及其他外部相关信息纳入大数据平台，统一口径和数据内涵，全面记录财政资金和资产运行情况，实现财政经济数据集中存储和统一管理，有利于政府主管部门实施财政监督。同时，积极稳妥推进预算公开工作，进一步强化公开责任，利用电子数据共享平台，逐步推进预决算、评价体系和监督结果社会公开透明化，接受公众监督。要真正编制一张让社会公众看得明白的预算。
　　三、结束语
　　提高预算編制质量，不仅需要提高编制人员的业务能力，而且需要业务部门的参与及领导的支持，更需要财政部门深化资金管理改革、建立健全支出标准体系、不断探索和运用新的预算编制方法，新加强项目绩效管理、积极稳妥推进预算公开。科学地编制预算，通过预算约束和规范政府收支行为，才能保障经济社会的健康发展。
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