审判权与执行权的分离模式研究

　　摘要：审判权、执行权是现阶段我国人民法院所共同具有的二项权能，民事执行权的合理配置对整个强制执行体制、机制以及方式的设计具有基础性的作用。本文以民事执行权的配置为中心，从我国目前民事执行权配置存在的问题谈起，通过对民事执行权性质进行分析，将其所包含的具体权能划分为执行实施权和执行裁决权，提出了结合审判权与执行权相分离，将执行裁决权从执行局剥离出来及配套的一系列机制的执行模式。
　　关键词：审判权；执行权；分离
　　一、执行权配置在我国的历史演进
　　首先是执行权在法院外部的配置。在我国司法权的历史上，执行权一直由审判机关负责行使。其次是执行权在法院内部的配置。执行权在法院内部配置上经历了四个阶段：第一个阶段，在法院内部设立专门的执行人员；第二个阶段，审判权与执行权合二为一；第三个阶段，设立专门执行机构，即早期的执行庭；第四个阶段，在法院内部设立了专门的执行局。
　　二、当前执行权配置存在的问题
　　（一）执行权的纵向配置存在的问题
　　一是对执行权的管辖权分配不合理。民诉法规定，执行案件由第一审法院和主要财产所在地法院管辖，因为大量的民事案件均由基层法院管辖，产生的结果是基层法院负责绝大部分案件的执行，给基层法院造成巨大执行压力。中级法院因为管辖的一审民事案件有限，产生的结果就是案件数量与办案人员的数量明显不成比例，除此之外，中级法院执行人员的法律素质也比基层法院的执行人员要高，人员配备也齐全，划分有各个专门科室，分工合理。而高级法院则主要进行对辖区案件的统筹监督管理，基本不负责案件的执行，资源浪费情况更为严重。二是由基层法院负责绝大多数案件的执行，而基层法院管辖的执行案件是当事人所在地或经常居住地以及主要财产所在地，容易造成地方保护主义对法院执行工作的阻碍。
　　（二）执行权的横向配置存在的问题
　　为了解决在执行过程中出现的执行乱的现象，部分法院探索对执行裁决权和执行实施权进行分离的改革模式，将执行案件中需要对当事人的实体权利进行裁决的执行裁决权从执行局分离出来，由业务审判庭进行审理。但是这种改革模式，在实践中也出现了以下问题：一是影响案件的执行质量，从未从事执行工作的审判庭法官不熟悉执行业务，对执行需要适用的法律不熟悉，造成适用法律困难。二是影响案件的执行效率，审判庭在办理执行复议和执行异议案件的过程中，因对执行有关的法律不熟悉，在适用法律时要么向执行局征求意见，要么重新查找相关规定，严重拖延了案件的审理。三是没有实现执行裁决权和执行实施权的彻底分离，部分职能相互重叠，造成了司法资源的浪费。
　　（三）执行权的行使主体问题
　　最高院下发的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》明确了要在中级法院和基层法院的执行局内部设置执行审查、执行实施、申诉审查、综合管理机构，分别行使实施权、审查权、督办权和管理权，这标志着全国各地法院系统的执行权分权机制改革走向形式上的统一。执行审查权由法官行使，执行实施权由法官或者专门负责实施的人员行使。这种执行权的配置方式，比较适合在那些案件多、执行力量较充足的经济发达地区实行，在案件数量少、法官人数亦缺乏的经济欠发达地区的基层法院，执行局的法官人数甚至无法组成完整的合议庭，因此难以落实到位。
　　三、执行权的理论分析
　　（一）执行权的性质与权能
　　民事执行权究竟属于什么性质的权力，是行政区还是司法权抑或其它，理论界一直有争议。但是众所周知，之所以要进行执行权分权改革，就是因为传统模式的审判权和执行权合二为一的高度集权机制存在着诸多弊端，任何权力均需要进行合理的分解和科学合理的配置。当前无论是在理论界还是实务界，均认为两分论能比较合理的对民事执行权的权能进行解释，即认为民事执行权可分为执行实施权和执行裁决权。最高人民法院下发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》和《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》实际上就采用了二分论的观点，只不过是把执行裁判权的名称改为执行审查权而已。
　　（二）审执关系探析
　　如果说对执行权性质的分析是科学配置执行权的前提，则对审判权与执行权的关系进行科学合理的界定，对于合理配置执行权具有重要的意义。通说认为，狭义的司法权包含审判权和检察权两项权力，这里的审判权是广义上的审判权，既包括审理案件作出裁判的狭义审判权力，也包括民事执行权。因此，作为广义审判权下位概念的执行权与狭义上的审判权一起构成完整意义上的广义审判权。执行包括判断性的执行裁决行为和非判断性的执行实施行为。判断性的执行裁决行为需要理性、中立、公正行使，对判断结果法律应预设相应的救济途径，即向上级人民法院上诉、向上级人民法院申请复议，且上级法院对下级法院的监督亦应在相对应的程序上体现出来。而执行实施属于非判断性的执行工作，可以对其进行统一的管理和协调。
　　三、执行权配置的新设想
　　（一）对民事执行权的合理归位设立专门的执行裁判庭
　　为了对民事执行权进行合理的归位，首先需要做的就是改变原来由执行局一个机构统一行使执行实施权和执行裁判权双重权力的模式，将民事执行权中分属于不同性质的执行权归属于各不同的独立的机构分别行使，确保性质不相同的执行权能够根据其各自具有的内在规律进行行使。具体到实际的执行改革中，就是要将民事执行权中属于执行裁决权的这部分权力从现有的执行局内部分离出去，将其归于一个专门行使执行裁决权的独立的机构，这个机构与法院的其他审判庭室是平行的地位，其职能就是专职负责执行裁决权的行使。該独立机构和其他的审判庭一样，由执行法官组成，在处理案件时，执行法官会组成合议庭，按照少数服从多数的传统的合议原则对案件进行审理，依法行使执行案件中的执行裁判权，更好地对民事执行中各方当事人的合法权益进行保护。同时，对该项执行裁决权，上级法院和下级法院之间的关系同其他审判业务一样，由各级法院在各自的管辖权范围内独立行使，是业务监督关系，而不是像行政机构一样属于行政隶属关系。而对民事执行权中剩余的属于执行实施权部分的执行事务，依然由现有的执行局来行使，这部分执行事务即体现了民事执行权中属于行政行为的属性，因此，上级法院和下级法院之间的关系与行政机构的设置类似，上级法院的执行局对下级法院的执行局进行垂直领导，对下级法院的执行工作进行统一的指挥、领导、协调和管理。通过对民事执行权中的各项权能进行合理的归位，顺应了审执分离改革的大趋势，使其中的执行裁决权和执行实施权相分离，改变了与执行裁决权不相符的行政化管理机制。
　　（二）对执行实施权的科学配置建立单独执行员序列
　　将民事执行权中的执行裁决权从执行局剥离出来后，执行局不再配备具有法官职称的法官，执行局的所有人员均是负责案件执行的实施人员。对于这些专门负责执行实施的人员，应建立与法官职称不同的单独执行员序列进行管理，从而促进执行实施更加专业化和职业化。根据民事诉讼法第二百二十八条和人民法院组织法第四十条的规定，执行工作由执行员进行。因此，执行员已经有其独立的法律地位和职能。
　　（三）对执行管辖权的优化设置执行管辖和行政区划适当分离
　　为了解决执行权地方化和执行案件分布严重失衡的问题，可以试行执行管辖与行政区划适当分离的模式，具体为：以中级法院为基本单位，统一管理执行案件，统一指挥、调度执行实施力量，案件进行流程管理，分段集约执行，形成法院执行工作与行政区划适当分离的格局。据笔者所知，该模式已在一些地方开始施行。
　　具有健全的执行指挥中心是执行管辖与行政区划适当分离的必要前提，同时，依靠信息技术，建设自动化的功能强大的执行查控系统，推动高质量、符合执行工作自身规律的执行改革创新。近年来，最高人民法院在全国各地法院推行审执分离改革、建设执行指挥中心，从法院内部因素着手破解执行难问题，已取得显著成效，被执行人难找、執行财产难寻、协助执行人难求这三大执行难题已得到有效解决。剩下被执行财产难动的一难问题，涉及地方和部门保护主义，必须通过执行管辖与行政区划相分离的改革来实现。如果将执行案件集中到中级法院执行，重新配置上下级法院执行权力，整合执行资源，推动执行集约化、信息化，可大幅提高执行效率和执行标的到位。
　　执行管辖与行政区划分离改革的具体形式：一是集约执行。执行案件由中级人民法院统一立案，集中管辖。中级法院设执行局、基层法院设执行小组，中级法院执行局统一指挥辖区力量。执行案件实行分段集约执行，中级法院执行指挥中心通过执行查控系统集中查控执行人财产；统一管理委托评估、拍卖工作，探索推行涉案标的物集中网上拍卖。执行财产的交付，包括房屋腾退、地上建筑物拆清场、停产停业等，由中级人民法院执行局及案件第一审基层法院执行小组共同实施。重大的执行案件，由中级人民法院指挥，调度辖区内执行实施力量完场交付工作。目前，集约执行的执行权运行模式已在全国各地开始推行，其所取得的成效也已得到了改革实践的证实，尤其是在东部沿海经济较为发达地区的中基层法院取得效果更为显著。但是，这种改革模式并不完全适合经济相对欠发达的中西部地区的中基层法院。这些地区的法院有其独特的地域特点：法院的案件数量不断增多但案情相对简单，相应的执行人员严重缺乏，大部分地区都属于农村，农业人口占有较大的比重，且人口流动性强，农村的房屋难以交易。因此一味的在这些地区设置集约执行模式来运行，势必会引发一系列的矛盾和问题。最为实际的办法是，根据这些地区独有的特点，采用集约执行的方法对查找被执行人的财产或财产线索，以减少执行成本，提高执行效率。二是强化案件流程管理。对存在地方保护主义和部门保护主义严重干扰，以及中级人民法院执行存在困难的案件，采用诸如提级执行、限时执行、交叉换执行员执行、执行听证等方式，强化对执行权在实际运行中的监督，确保执行权公正高效的运行。
　　上述设想，需突对现有的两条法律规定进行修改。一是对执行案件管辖的法律规定进行修改。民事诉讼法第二百二十四条规定的执行案件由第一审法院和财产所在地法院管辖原则，主要是从方便当事人申请执行以及执行法院开展执行工作的角度出发，但是该规定没有考虑各地盛行的地方保护主义和部门保护主义对执行工作所造成的阻碍。针对该条，可以根据第二审法院对案件提级管辖的规定，尝试扩大第二审法院对执行案件的管辖权。二是对交叉执行、提级执行的法律规定进行修改，即对民事诉讼法第二百二十六条的规定进行修改。在司法实践中，执行法院超过六个月未对案件执行的，仅仅由申请执行人将向上一级法院提出由上级法院督促下级法院执行的申请，而由于上下级法院的执行人员相互熟识等原因，上一级法院通常只是向执行法院发出督促执行令，至于执行法院最终是否将案件执行到位，则不再过问，没有起到该制度应有的破除地方保护主义干扰执行和遏制消极执行的作用。因此，应该探索对执行法院存在明显不作为的案件，无需等待六个月期满，申请执行人可直接申请上级法院提级执行或交叉执行；对严重存在地方保护主义阻碍执行工作的案件，无需等待六个月期满，也无需当事人申请，执行法院依职权报请上级法院提级执行或交叉执行。
　　四、结语
　　民事执行改革历时已久，在此期间，无不充满着艰辛的探索，学者们默默为改革贡献着自己的智慧，实务者不断穷尽着自己的想象空间。民事执行权于司法权、行政权而言，是一种相对独立的国家权力。审执分离应在两层意义上使用：一层是审判权与执行权的分离；一层是执行过程中的执行裁决权和执行实施权分离，并将不同内容的执行权分配给不同的机构来行使：执行实施权依然由现有的执行局来行使，在执行局内部则全部由单独的执行员具体负责，执行裁决权则由新设的执行裁决庭来行使。同时，以中级人民法院为基本单位，统一管理执行案件，统一指挥、调度执行实施力量，案件分段集约执行，形成法院执行工作与行政区划适当分离的格局倘若彻底落实了这些内容，执行过程中的权力行使的正当性和效率性便能得到协调和平衡。长久以来的执行难和执行乱困局，亦能予以解决。
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